www.allpravo.ru
   Дипломные
Заказать дипломную О коллекции дипломных
Рекомендации по написанию Пополнить коллекцию

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:


Версия для печати

Жилищное право

Дипломные
Обеспечение жилищных прав детей в Российской Федерации
<< Назад    Содержание    Вперед >>
2.1 Органы опеки и попечительства в обеспечении жилищных прав детей

В первой главе настоящего исследования мы обратили внимание на проблемы осуществления деятельности органов опеки и попечительства в части обеспечения жилищных прав детей. Обратимся к анализу причин таких проблем и поиску вариантов их разрешения.

Как уже отмечалось, с 1 января 2005 года стала действовать новая редакция пункта 4 статьи 292 ГК РФ, в соответствии с которой органы опеки и попечительства, за исключением незначительного числа случаев, фактически отстранены от дачи согласия на совершение сделок с жилыми помещениями.

Как подчеркивается в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2005 году[1] от 22 марта 2006 года «эта новация уже привела к массовому нарушению жилищных прав несовершеннолетних по всей стране». Изменения, внесенные в действующее законодательство и некоторые положения нового Жилищного кодекса Российской Федерации, регулирующие право ребенка на жилье стали основой для массовых нарушений конституционных прав несовершеннолетних граждан и, как следствие, ‑ тяжелым социальным последствиям.

Первая группа проблем – отсутствие норм регулирующих те или иные вопросы в деятельности органов опеки и попечительства, слабая нормативная база в регулировании предоставления и защиты жилищных прав детей. Так, например, в документах федерального уровня не урегулировано, что именно может служить основанием для согласия органов опеки и попечительства на совершение сделки с недвижимостью. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в ст. 17 приводит перечень документов, являющихся основанием для государственной регистрации сделок с недвижимостью и оговаривает недопустимость истребования от заявителя каких-либо иных дополнительных документов, если представленные отвечают требованиям названного Закона и если иное не установлено российским законодательством. В то же время Методические рекомендации по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предусматривают, что в отдельных случаях (не уточняется, каких) на государственную регистрацию могут представляться дополнительные документы, в том числе согласие органа опеки и попечительства на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц.

Вторая группа проблем – отсутствие легальных критериев деятельности органов опеки и попечительства в части реализации жилищных прав детей.

Основные проблемы, вытекающие из приведенных положений действующего законодательства, связаны с экономической нерациональностью того институционального устройства, которое это законодательство создает. И самая существенная из них - отсутствие каких бы то ни было критериев и правил, которые позволяли бы органам опеки и попечительства обосновывать свое решение относительно возможного нарушения прав детей при совершении той или иной сделки с недвижимостью[2].

Как отмечалось еще в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Москве (2003 г.)[3], "отсутствуют единые критерии деятельности органов опеки и попечительства, единые подходы в принятии решений, дачи заключений в суды", в результате чего "органы опеки и попечительства дают согласие на сделки, не отвечающие интересам несовершеннолетних, без всестороннего и подробного изучения ситуации, не выявляют противоречий между интересами детей и их родителей, которые приводят к нарушению прав несовершеннолетних, не устанавливают, вправе ли родители представлять интересы детей". В докладе за 2005 год подчеркивается, что в настоящее время «не существует законных механизмов предотвращения ухудшения жилищных условий детей, когда их родители или иные родственники пользуются указанной правовой нормой» (ст.292 ГК РФ).

Приведем показательный пример из практики:

«10 апреля 1998 г. Торгашева И.П., действующая за себя и несовершеннолетнего сына Торгашева Д.М., 1992 г. рождения, и государственное предприятие "Красная звезда" заключили договор о приватизации Торгашевой И.П. и Торгашевым Д.М. двухкомнатной квартиры 51 в доме 4 "а" по 1-ому Лихачевскому пер. в г. Москве.

10 декабря 1999 г. Стацкий В.А. и Торгашева И.П., действующая за себя и несовершеннолетнего сына Торгашева Д.М., заключили договор купли-продажи квартиры 8 в доме 3 по ул. Геофизиков в п. Редкино Конаковского района Тверской области. По условиям данного договора Торгашева И.П. купила 1/3, а Торгашев Д.М. - 2/3 указанной квартиры.

17 января 2000 г. Торгашева И.П. обратилась с заявлением к главе управы района "Головинский" с просьбой дать разрешение на перерегистрацию несовершеннолетнего сына Торгашева Д.М. по названному адресу. Заявление Торгашевой И.П. было удовлетворено.

16 февраля 2000 г. Торгашева И.П., действующая за себя и несовершеннолетнего сына Торгашева Д.М, заключила с Фадеевым А.Л. договор купли-продажи квартиры 51 в доме 4 "а" по 1-ому Лихачевскому пер. в г. Москве. 4 апреля 2000 г. Московским комитетом по регистрации прав была произведена государственная регистрация этого договора (л.д. 58, 59).

Головинский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением в интересах несовершеннолетнего Торгашева Д.М. к Торгашевой И.П., Фадееву А.Л. и Фадеевой О.В. о признании недействительным договора купли-продажи данной квартиры. Заявление обосновано тем, что жилое помещение было продано Торгашевой И.П. с нарушением прав несовершеннолетнего Торгашева Д.М. В связи с этим прокурор просил суд признать сделку недействительной.

Решением Головинского районного суда г. Москвы от 5 июля 2001 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 16 октября 2001 г. и постановлением президиума Московского городского суда от 13 января 2005 г., договор купли-продажи квартиры 51 в д. 4 "а" по 1-му Лихачевскому пер. в г. Москве признан недействительным. Квартира возвращена Торгашевой И.П. и Торгашеву Д.М.; с Торгашевой И.П. в пользу Фадеева А.Л. взыскано 19 980 долларов США.

Определением Головинского районного суда г. Москвы от 29 января 2002 г. изменен порядок исполнения решения Головинского районного суда г. Москвы от 5 июля 2001 г., с Торгашевой И.П. в пользу Фадеева А.Л. взыскана денежная сумма, эквивалентная 19 980 долларов США по курсу, установленному ЦБ РФ на день платежа.

В надзорной жалобе представитель Фадеева А.Л. и Фадеевой О.В. - Нахимова Е.В. просит отменить эти судебные постановления и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Обсудив доводы надзорной жалобы, коллегия находит решение суда от 5 июля 2001 г., определение судебной коллегии от 16 октября 2001 г., определение суда от 29 января 2002 г. и постановление президиума от 13 января 2005 г. подлежащими отмене, так как судебными инстанциями при их вынесении существенно нарушены нормы материального права.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из того, что при заключении договора купли-продажи квартиры были нарушены права несовершеннолетнего Торгашева Д.М., чем существенно были ухудшены его жилищные условия. При продаже квартиры Торгашева И.П. представила документы, не соответствующие действительности. Совершая сделку, она нарушила интересы ребенка.

Судебная коллегия и президиум Московского городского суда признали вывод суда правильным. Однако с выводами судебных инстанций согласиться нельзя.

Как видно из материалов дела, квартира N 51 в доме N 4-а по 1-ому Лихачевскому переулку в г. Москве принадлежала на праве совместной собственности Торгашевой И.П. и ее несовершеннолетнему сыну Торгашеву Д.М., 1992 г. рождения. Торгашева И.П. являлась законным представителем сына и могла выступать в защиту его прав и интересов с любыми физическими лицами и юридическими лицами без специальных полномочий (п. 1 ст. 64 СК РФ).

В соответствии с абз. 3 п. 3 ст. 60 СК РФ при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (статья 37 Гражданского кодекса Российской Федерации). Опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать сделки по отчуждению имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК РФ).

Из распоряжения главы управы района "Головинский" Северного административного округа г. Москвы от 22 марта 2000 г., письма комиссии по охране прав детей этой управы от 31 марта 2000 г., распоряжения главы Конаковского района Тверской области от 5 января 2000 г. усматривается, что орган опеки и попечительства дал разрешение на продажу квартиры 51 в доме 4 "а" по 1-ому Лихачевскому пер. в г. Москве (л.д. 49, 123).

Таким образом, условия при заключении договора купли-продажи от 16 февраля 2000 г. между Торгашевой И.П., Торгашевым Д.М., интересы которого представляла его мать Торгашева И.П., а также Фадеевым А.Л. и последующей 4 апреля 2000 г. государственной регистрацией этого договора были соблюдены.

Согласно ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. По смыслу приведенной правовой нормы, при решении вопроса о признании сделки недействительной на основании ст. 168 ГК РФ судом должно быть установлено, каким требованиям конкретных законов или иных правовых актов не соответствует сделка.

Между тем суд, формально сославшись на ст. 168 ГК РФ, не установил, какие правовые акты были нарушены при заключении спорного договора купли-продажи квартиры. Статья 60 СК РФ, на которую наряду со ст. 168 ГК РФ сослался суд, при заключении договора не была нарушена. Какие-либо другие основания для признания договора купли-продажи квартиры недействительным, предусмотренные параграфом 2 главы 10 ГК РФ, судом не исследовались и в решении не приведены.

Ухудшение Торгашевой И.П. жилищных условий своего несовершеннолетнего сына, если оно не подпадает под основания, предусмотренные законом для признания сделок недействительными, само по себе, не является основанием для признания договора купли-продажи квартиры недействительным»[4].

Таким образом, можно сделать вывод, что «расплывчатые» критерии в деятельности органов опеки и попечительства делают де факто бесперспективными дела о признании сделок недействительными, в том случае, когда сделка формально соответствует закону. Последнее, безусловно, делает деятельность органов опеки и попечительства непрозрачной; закладывает основы для злоупотреблений недобросовестными чиновниками.

Отсутствие прозрачности в деятельности органов опеки и попечительства создает три крайне негативных момента:

- во-первых, не позволяет оценивать результативность деятельности органов в области защиты имущественных прав детей;

- во-вторых, создает стимулы для рентоориентированного поведения сотрудников (в упомянутом докладе отмечено: "некоторые граждане жалуются, что позиция органов опеки и попечительства может напрямую зависеть от давления, которое оказывают более влиятельные или состоятельные родители");

- в-третьих, затрудняет сам процесс выявления случаев, в которых сделка действительно нарушит права несовершеннолетних.

В отдельных регионах нарушения прав несовершеннолетних носит массовый характер. Как сообщила Уполномоченный по правам ребенка в Красноярском крае, в течение 2005 года из города Красноярска только в один из районов края, совершив сделки с жильем, выехали более 300 неблагополучных семей.

В докладе Совета Федерации обращается внимание на следующие нарушения: как следует из материалов прокурорских проверок, обследование жилых помещений органами опеки и попечительства проводится нерегулярно либо вообще не проводится. Бездействие органов опеки и попечительства приводит к нанесению вреда имуществу несовершеннолетних (Нижегородская, Новгородская области). В ряде районов г. Нижний Новгород проверки сохранности имущества, принадлежащего детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, производятся сотрудниками общеобразовательных и интернатных учреждений. Органы управления образованием в нарушение статьи 34 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 122 Семейного кодекса Российской Федерации от этой работы самоустранились.

Органами опеки не используется предоставленное частью 2 статьи 91 Жилищного кодекса Российской Федерации право выселения из жилого помещения лиц, лишенных родительских прав, если их совместное проживание с детьми невозможно, поскольку в указанной норме закреплено их право, а не обязанность предъявлять соответствующие иски.

Вопреки требованиям части 3 статьи 34 Гражданского кодекса Российской Федерации органы опеки и попечительства неудовлетворительно выполняют функции по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей.

Прокуратурой Нижегородской области выявлены многочисленные факты сдачи, в нарушение статьи 37 Гражданского кодекса Российской Федерации, жилых помещений опекаемых в поднаем без согласия органов опеки и попечительства, а также случаи поднайма и аренды жилых помещений без оформления договоров в письменной форме. Органы управления образованием зачастую не вникают в работу подведомственных учреждений с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, по защите их прав и интересов. В результате отсутствия ведомственного контроля со стороны районных администраций руководители этих учреждений решают свои материальные проблемы за счет воспитанников.

Анализ нарушений органов опеки и попечительства в части защиты жилищных прав детей, позволяет обратить внимание на следующие основные проблемы:

Во-первых, формальный, фрагментарный характер их деятельности. Как отмечают эксперты, нередко разрешения на сделку даются без проведения необходимой проверки (особенно это касается разрешения на покупку жилых помещений в регионах) [5].

Можно выделить и другие – перспективные проблемы деятельности органов опеки и попечительства в части реализации защиты жилищных прав детей. Если предположить, что законодатель вернет в ГК РФ (ст.292) легальную формулировку о получении обязательного согласия органов опеки по всем сделкам с жильем, где заинтересованным лицом является несовершеннолетний[6], то необходимо прогнозировать «перегруз» таких органов, несправляемость, удорожание их деятельности и др. Как следствие – невозможность в условиях ограниченности бюджетных средств качественно и детально изучать особенности ситуации каждой семьи, участвующей в сделках с недвижимостью, привлекать достаточно квалифицированный персонал, проводить длительный социальный мониторинг, анализ положения семьи, ее патронаж. Иными словами, прохождение всех семей с несовершеннолетними детьми через "фильтр" органов опеки и попечительства при совершении сделок с жильем - это типичный пример безадресного распыления бюджетных средств, что не позволяет сосредоточить ограниченные ресурсы на потенциально проблемных случаях, группах социального риска, нуждающихся в помощи органов опеки и попечительства семьях. Следствием этого являются и наблюдаемые проблемы, суть которых изложена в уже цитировавшемся докладе: "органы опеки и попечительства начинают принимать какие-то меры и помогать ребенку, нуждающемуся в их помощи, только тогда, когда ситуация уже выходит из-под контроля. Действия сотрудников носят формальный, фрагментарный и схематичный характер"; "контроль со стороны органов опеки и попечительства за соблюдением прав и законных интересов детей при совершении сделок с жилыми помещениями очень часто является неэффективным"[7].

В связи со сказанным, эксперты предлагают применение адресного подхода, т.е. концентрации бюджетных средств и усилий органов опеки и попечительства на выявлении, проведении углубленного мониторинга, анализа ситуации и социального патронажа семей, в которых существует реальный риск ущемления прав несовершеннолетних при осуществлении сделок с жильем. При этом, акцентируется внимание на введении обязательного общественного контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (в том числе в области защиты прав несовершеннолетних при сделках с недвижимостью) и совершенствования кадрового потенциала работников.

Во-вторых, существенной проблемой является то обстоятельство, что при принятии решений органы опеки и попечительства по существу бесконтрольны. В настоящее время по отношению к органам опеки нет системы вертикального подчинения. Единственными организациями, осуществляющими посильный контроль за их работой, являются прокуратура и суд. Кроме того, они находятся на территории и под существенным влиянием территориальных органов власти и управления.

Исследователи акцентируют внимание на том обстоятельстве, что становится очевидным, что существующая система органов опеки и попечительства не вписывается в систему власти и управления в государстве, вступает в противоречие с положением статей 130 и 132 Конституции РФ, так как в реальной действительности органы местного самоуправления не решают вопросы местного значения, а выполняют задачи общефедерального, государственного масштаба. Это подтверждается, во-первых, тем, что именно на них возложена основная работа по защите прав, устройству детей, оставшихся без попечения родителей, а эти социальные явления относятся к числу угроз национальной безопасности; во-вторых, работа органов опеки и попечительства на обеспечение выживания особых категорий граждан (в том числе несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей). Следовательно, деятельность этих органов напрямую обеспечивает право человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Такие задачи могут относиться к компетенции органов государственной власти, но не к вопросам местного значения[8].

Таким образом, федеральный законодатель предоставил органам государственной власти субъектов РФ самостоятельно определять порядок осуществления опеки (попечительства) на каждой конкретной территории. Анализ региональных нормативных правовых актов об опеке и попечительстве позволяет сделать вывод, что и здесь законодатель (теперь уже региональный) не всегда был последователен и точен.

Поскольку непосредственное наделение того или иного органа местного самоуправления соответствующими функциями происходит на уровне регионального законодательства, то в каждом субъекте РФ этот вопрос решается самостоятельно. В настоящее время не всегда можно установить, какой именно орган местного самоуправления должен признаваться ответственным за судьбу несовершеннолетнего (это касается работы с регионами).

В юридической литературе подчеркивается, что самоустранение государства от нормотворчества в области опеки и попечительства привело к весьма противоречивым результатам, порождающим зачастую довольно неблагоприятные последствия для всех участников данных общественных отношений. Положение осложняется еще и тем, что на местах не всегда основательно и продуманно подходят к регулированию вопросов организации опеки (попечительства), а иногда попросту переписывают в муниципальный нормативный правовой акт содержание регионального закона. В результате гражданин сталкивается с тем, что для получения, например, разрешения на отчуждение жилого помещения, на которое у несовершеннолетнего имеется право собственности, в нескольких районах одного края (области) органы опеки предъявляют различные требования к оформлению и предоставлению документов[9].



[1] «Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2005 году». Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 1 статьи 11 Закона Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области" // Ежедневные новости. Подмосковье. - № 46. - 18 марта 2006 г., № 53. - 29 марта 2006 г.

[2] Александрова А.Л. Защита прав несовершеннолетних при сделках с недвижимым имуществом // Адвокат. - №10. - 2004 г.

[3] Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2003 году

[4] Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 января 2006 г. N 5-В05-106 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2006г. - №8.

[5] Ефремова А. Дети в сделках с недвижимостью. Правовые вопросы недвижимости. – М.: 2004.

[6] См. например: Проект федерального закона N 160008-4 "О внесении изменений в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (в части порядка совершения сделок с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние) (внесен Законодательным Собранием Красноярского края) (снят с рассмотрения)

[7] Александрова А.Л. Защита прав несовершеннолетних при сделках с недвижимым имуществом // Адвокат. - №10. - 2004 г.

[8] Ефремова А. Дети в сделках с недвижимостью. Правовые вопросы недвижимости. – М.: 2004.

[9] Гувлидов П.В. Объективные предпосылки изменения российского законодательства об опеке и попечительстве // Журнал российского права. - №6. – 2006.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-19