www.allpravo.ru
   Дипломные
Заказать дипломную О коллекции дипломных
Рекомендации по написанию Пополнить коллекцию

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:


Версия для печати

Конституционное право России

Дипломные
Законотворческий процесс в РФ
<< Назад    Содержание    Вперед >>
2.1 Проблемы создания единого правового пространства в России. Общая концепция развития. Тенденции развития федерального законотворчества

В период крупных преобразований в России со всей остротой встали вопросы о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Однако дело не сводится к принятию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированности общественных отношений и укреплении законности. Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определить приоритетные законы на ближайшую перспективу, последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер.

За последние 13 лет законодательство РФ существенно обновилось. Некоторые его отрасли создаются заново. Закон постепенно занимает ведущее положение в правовом регулировании.

С мая 1990 г. по 2003 г. принято почти 1000 законов. Ежемесячно принимается до 2000 разноуровневых нормативных актов. Это намного превосходит прежние темпы законотворчества.

Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества породил ряд острых противоречий и проблем.

Во-первых, действующее законодательство России не всегда является системным: не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему «сталкиваются» акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства, субъектов Федерации.

Во-вторых, порой уже подготовленные нормативные акты не унифицированы по структуре, не связаны с действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются стиль изложения и единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, если они противоречат новым законам. В ряде случаев недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, иногда в них отсутствует эффективный механизм действия норм закона и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов[1].

В-третьих, велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами.

В четвертых, резко увеличился объем дублирования законодательного материала. По этому поводу В.Б.Исаков, руководитель Правового управления Аппарата Госдумы, пишет: Мы, например, никак не можем убедить разработчиков отраслевых законов "не тащить" в них разделы о социальной защите, пенсионных и налоговых льготах, составляющих предмет специального законодательства[2].

Кроме того, действующие законы изобилуют иностранными терминами, зачастую федеральные законы носят декларативный характер.

Проблематика федерального законодательства подчеркивается и в Послании Президента РФ от 19.04.02 «России надо быть сильной и конкурентоспособной».[3] Анализируя качество принятых за последнее время федеральных законов, В.В. Путин указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз даже не вступив в силу[4].

К слову сказать, за период с 1990 по 2003 год в действующие и вновь принимаемые законодательные акты вносились десятки, сотни и тысячи изменений и дополнений. Такие дополнения, порой, и создавали коллизии и противоречия в практике применения результатов законотворчества.

Плохо реализуемое законодательство, порой, превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется. Неисполнение и нарушение законов стало трагедией нашего государства. В 2002 г. суды признали недействительными более 1600 правовых актов. Законодательство должно быть доступным, действующим и развивающимся, открытым для понимания и использования всеми гражданами и юридическими лицами, что требует научного обеспечения и планомерности развития[5].

Анализ российского законодательства требует отметить тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Внутри отраслей наблюдаются как «вакуумы», когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений. Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства. А ведь это целостная система со своими элементами, их внутренними связями, в которой существуют свои закономерности. Вряд ли нужно поддерживать тенденцию искусственной дифференциации и специализации отраслей и подотраслей [6], поскольку далеко не все традиционные отрасли сложились в обновленном виде.

В чем же причины столь серьезных проблем, противоречий и недостатков?

Как подчеркивают исследователи, большинство указанных проблем законотворческого процесса и недостатков кроется в игнорировании правил законодательной техники.

Однако наряду с субъективными причинами, и в частности, нарушением правил законодательной техники, необходимо выделить и объективные причины, в том числе, стремительные изменения действительности. В стране появлялись новые общественные отношения, сменялись старые, в связи с чем, законодатель просто не мог поспеть за изменяющимися условиями действительности. На наш взгляд, если и можно было избежать ошибок связанных с законодательной техникой, то уж уследить за стремительно меняющейся обстановкой в стране просто невозможно. Законодателю приходилось в поспешном порядке «латать дыры, чтобы корабль не затонул», поэтому поспешность, меняющаяся действительность играли не последнюю роль в проблемах связанных с законотворчеством.

Но несмотря на проблемы и недостатки законотворчества, можно подчеркнуть и ряд несомненных положительных черт современного законотворчества.

Во-первых, за рассматриваемый период создана надлежащая правовая база основ законотворческого процесса. Вслед за Конституцией РФ, приняты Федеральные Конституционные Законы, Регламенты законотворческих органов. Окончательно сформировались все ступени правотворческих органов как в РФ, так и в субъектах РФ. Четко разделена законотворческая деятельности федерации и ее субъектов.

Созданы общие черты законотворческой концепции, которые находят отражение в ряде нормативных актов.

Так, в 2000 году принимается Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. N 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" (с изменениями от 2 августа 2001 г.)[7].

В целях реализации вышеназванного Постановления принимаются следующие нормативные акты:

В августе 2001 г. были сформулированы Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов (утв. постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576)[8].

В последствии разрабатываются:

- Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации (утв. приказом Минюста РФ от 19 января 2001 г. N 14)[9].

- О взаимодействии Министерства юстиции РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ утв. приказ Минюста РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 г. N 2/52 "[10]

- Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (утв. приказом Минюста РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 г. N 3/51)[11].

Во-вторых, в юридической литературе и практике сложились определенные требования к юридической технике.

В третьих, в последнее время законотворческие органы РФ уделяют большое внимание юридической форме принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология. Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений.

В-четвертых, все чаще в законы стали вводиться терминологические словари, где даются определения основных понятий конкретного нормативного правового акта. И подобную практику следует признать положительной, поскольку в таких словарях законодатель устанавливает четкое и ясное понимание определенных терминов, тем самым устраняя многозначность толкования правых норм.

В последнее время усиливается тенденция взаимосвязи подразделений законодательства, что получает выражение, например, в преобладании так называемых комплексных законов, содержащих наборы методов и норм различных отраслей. Ведь одни отрасли выполняют преимущественно учредительно-легализующие функции, другие - регулирующие, третьи - охранительные. В частности, структура нового Уголовного кодекса строже «привязана» к институтам конституционного, гражданского, финансового, экологического законодательств. Заметным стало и появление суперотраслей и больших нормативных массивов.

Проведенный анализ позволяет предвидеть некоторые общие тенденции и обусловленные ими возможные сценарии развития законодательства.

Вариант первый - ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов - не дает необходимых результатов, поскольку по-прежнему придает им самодовлеющий характер и отрывает их от целевых программ и других документов, актов.

Вариант второй - параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ - может укрепить их законодательную базу, но излишняя стремительность темпов законотворчества затруднит реализацию самих федеральных законов.

Вариант третий - сохранение прежних соотношений законов, указов и иных подзаконных актов - может по-прежнему ослаблять правовую стабильность в стране.

Вариант четвертый - игнорирование объема саморегуляции, который будет увеличиваться по мере укрепления местного самоуправления и институтов прямой демократии, - может ослабить социальный эффект действия законов.

Вариант пятый - недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной связи - будет усиливать деструктивные тенденции и приведет к дальнейшему снижению уровня законности в стране.

Нетрудно заметить, сколь важно оценить все названные варианты и не поддаться искушению действовать лишь на волне какого-либо одного из них. Системный и аналитический подход к состоянию российского законодательства и тенденциям его развития в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов требует комплексной, а не односторонней оценки и прогнозов. Это значит, что концепции отраслей законодательства должны обрисовать «вариантную картину» их развития, в тесной связи с тенденциями развития российского законодательства и в контексте социально-экономического и политического развития страны.

Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства пагубно отражается на уровне как отраслевого, так и комплексного правового регулирования. Развитие законодательства не сводится к быстрому увеличению его массива, хотя в последние годы в условиях бума законотворчества сформировался именно такой тип правопонимания. Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все - и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители - одержимы идеей подготовки и принятия законов. Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства.

Что же касается будущего и современности законотворческого процесса в Российской Федерации, то на наш взгляд, при соблюдении правил законодательной техники, перечисленных проблем можно легко избежать. В этой связи процитируем Ю.А. Тихомиров. Автор выделяет четыре основные направления комплексного применения законодательной техники.

Во-первых, систематическое и планомерное воздействие на законодательную деятельность, когда с ее помощью удается тщательно и юридически корректно формировать нормативную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, не допускать и исправлять законодательные ошибки.

Во-вторых, законодательная техника оказывает влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законов и содержания правовых норм, верному применению их как основания для издания подзаконных актов, осуществления юридических действий, использования механизма правовой защиты граждан и юридических лиц.

В-третьих, законодательная техника выступает в качестве средства международного обмена правовой информацией, как способ сближения национальных законодательств и введения общих и согласованных юридических режимов. Тем самым достигается "сопряженность" информационно-правовых технологий обработки, хранения и использования законодательных массивов в рамках СНГ, Совета Европы, других межгосударственных объединений и международных организаций.

В-четвертых, законодательная техника служит средством обучения основам правотворчества и правоприменения.

Таким образом, совершенствование и исполнение правил законодательной (юридической) техники, видится нам базисным направлением законотворческого процесса в Российской Федерации.



[1] Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат. - №7. - июль 2002 г.

[2] Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения // Российская юстиция. - 1997. - N 7.

[3] Российская газета, N 71, 19.04.2002.

[4] Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат. - N 7. - июль 2002 г. – с.52.

[5] Тихомиров Ю.А. Действие закона. М.: Известия.№ 132. 2002

[6] Такова позиция И.Н. Синюкова, изложенная в его книге "Специализация и унификация российского законодательства" (Саратов, 1993).

[7] Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. N 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 24 апреля 2000 г. - N 17. - Ст. 1877.

[8] Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 6 августа 2001 г. - №32. - Ст. 3335.

[9] Приказ Минюста РФ от 19 января 2001 г. N 14 "Об утверждении Регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации" // Бюллетень Министерства Юстиции Российской Федерации. - 2001 г. - №3.

[10] Приказ Минюста РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 г. N 2/52 "О взаимодействии Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации" // Бюллетень Министерства Юстиции Российской Федерации. - N 2. - 2001 г.

[11] Приказ Минюста РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 г. N 3/51 "Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти"

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100