www.allpravo.ru
   Дипломные
Заказать дипломную О коллекции дипломных
Рекомендации по написанию Пополнить коллекцию

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:


Версия для печати

Конституционное право России

Дипломные
Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации (автор: Светлана Кравченко)
<< Назад    Содержание    Вперед >>
1.2. Концепция правового положения беженцев и вынужденных переселенцев на современном этапе

На современном этапе развития в России присутствует весь спектр конфликтных ситуаций, известных из истории нашего государства. Однако особенностью этого этапа является активная позиция государства в поисках путей правовой защиты населения в любых формах конфликтов.

Разрушение СССР, переход к построению государства нового типа вызвали потребность проведения серьезной правовой реформы. Эта реформа предполагает как формирование новой государственности России, так и реформу российского законодательства[1].

Если рассматривать эту проблему с точки зрения прав беженцев и перемещенных лиц, то окажется, что в настоящее время она приобрела совершенно иное значение, чем, например, в 60-70-е гг. Несмотря на тяжелейшие проблемы, которые стояли перед СССР после второй мировой войны, законодательство, регулирующее положение этих категорий граждан, фактически не развивалось. Лишь 35 лет спустя был принят Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР»[2], который носил в основном декларативный характер и не определял статуса беженцев и перемещенных лиц. Этот Закон в большей степени защищал интересы государства от иностранных граждан, чем интересы самих граждан. Так, наиболее подробно в этом Законе разработаны условия выдворения граждан из пределов СССР (ст. 31), а наиболее расплывчато сформулированы обязанности государства по защите прав граждан.

Целое десятилетие этот Закон был единственным нормативным документом, регулирующим все многообразие правоотношений по вопросам получения, приобретения гражданства, хотя в нем не определено право каждого человека на получение гражданства, не предполагается применение международных договоров и создание государственных органов, ведающих делами о гражданстве, не определены их полномочия.

Первым шагом начинающейся правовой реформы в новом Российском государстве стала Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г.[3] Этот документ на государственном уровне признал приоритет человека перед государством, получили признание и приоритет международные нормы права в области защиты прав человека. Почти одновременно с Декларацией принимается Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (28 ноября 1991 г., с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г.)[4]. Этот Закон стал основным в вопросах, определяющих право на гражданство, приобретение гражданства, приема в гражданство и восстановление в гражданстве Российской Федерации, а также прекращение гражданства. Кроме того, этим Законом определены полномочия государственных органов, ведающих вопросами о гражданстве.

Другим не менее важным документом стало «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденное Указом Президента Российской Федерации (от 10 апреля 1992 г., в редакции от 27 декабря 1993 г.)[5]. Этот документ определял процедуру решения вопросов приобретения и прекращения гражданства.

Однако эти нормативно-правовые акты никак не решали вопроса о статусе беженца, о его признании беженцем и правовом оформлении его положения в государстве. Решить эти проблемы должен был Федеральный закон «О беженцах» (от 19 февраля 1993 г., в редакции от 28 июня 1997 г.)[6]. Кроме определения прав и обязанностей лица, признанного беженцем (ст. 8), этот Закон впервые определил полномочия территориальных органов (ст. 17) и вопросы международного сотрудничества по проблеме беженцев (ст. 18).

Одновременно с этим Законом принимается Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (от 19 февраля 1993 г., в редакции от 20 декабря 1995 г.)[7]. Впервые в России было сформулировано понятие «вынужденный переселенец» (ст. 1). Новацией стало определение задач не только федеральных, но и территориальных органов миграционной службы по временному поселению, финансированию приема и обустройства вынужденных переселенцев, а также ответственность за нарушение этого Закона.

Проблемы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев нашли свое отражение также в Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (от 25 июня 1993 г.)[8]; постановлении Правительства Российской Федерации «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» (от 31 августа 1994 г.)[9]; «Положении о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими в Россию и находящимися в России в поисках убежища, определении их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства 8 сентября 1994 г.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на уровне государственно-правовой политики к середине 90-х гг. в России, в основном, была создана нормативно-правовая база регулирования правового положения беженцев и вынужденных переселенцев.

В настоящее время, правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев претерпело коренные изменения. Это можно объяснить недавним принятием двух основополагающих законов: Закона РФ «О Гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г №62- ФЗ[10] и закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002г № 115-ФЗ[11].

Процесс вынужденной миграции в настоящее время привлекает к себе внимание международного сообщества и отдельных государств своим комплексным характером, требующим разработки общего регионального подхода в этой области. Поскольку основы международно-правового механизма помощи беженцам заложены более 50 лет назад и проверены временем и практикой, основная проблема современной вынужденной миграции связана с применением этих основ к новым условиям и новым явлениям.

Представляется, что в настоящее время в российском законодательстве и миграционной практике формируется тенденция своевременного правового регулирования вопросов вынужденной миграции, с одной стороны, и активного использования универсальных и региональных международных стандартов, с другой[12].

По данным Федеральной миграционной службы, сейчас в России состоит на учете более 2 млн. беженцев и вынужденных переселенцев, включая тех, кто не зарегистрирован.

Регионы массового сосредоточения вынужденных мигрантов — Северный Кавказ (более 242 тыс.), Поволжье (около 207 тыс.), Центральное Черноземье (более 116 тыс.), Центральный район (более 150 тыс., из них в Московском регионе более 25 тыс.), Урал (более 150 тыс.)[13].

Правовое положение вынужденных мигрантов, находящихся на территории Российской Федерации, определяется принятыми в 1993 г. законами «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах», действующими в новой редакции, соответственно, с 1995 и с 1997 гг.[14] В развитие этих законов было издано значительное количество федеральных подзаконных актов. Основными из них являются: «Положение о порядке признания лиц вынужденными переселенцами, их регистрации и учете на территории Российской Федерации» (утверждено Федеральной миграционной службой России 25 ноября 1993 г. № 2775)[15]; постановление Правительства Российской Федерации «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» от 16 июня 1997 г. № 724[16]; постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства» от 16 июня 1997 г. № 725[17]; «Положение о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 937[18]; постановление Правительства Российской Федерации «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья» от 28 января 1997 г. № 106[19]; Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике» от 5 сентября 1995 г. № 898[20] и принятый во исполнение этого Указа «Порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510[21]; Совместное письмо МВД и ФМС «О снятии с регистрационного учета граждан, безвозвратно покинувших Чеченскую Республику» от 26 февраля 1998 г., Совместное письмо Государственного комитета Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 24 декабря 1997 г. «О перечне документов, подтверждающих право на владение (пользование) жильем»; «Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. № 53[22], и др.

Однако основное бремя несения обязанностей по обеспечению и защите прав беженцев и вынужденных переселенцев, закрепленных в вышеуказанных документах, лежит непосредственно на органах миграционной службы субъектов РФ.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по учету и контролю въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» от 23 ноября 1996 г. № 1395 в регионах назрела необходимость в осуществлении мероприятий по оборудованию действующих на их территориях постов иммиграционного контроля техническими средствами учета пересечений иностранными гражданами и лицами без гражданства административной границы и передачи этих сведений по сетям связи в федеральную систему «Поток». Для реализации этих и иных задач субъекты РФ должны разработать необходимую нормативно-правовую базу, на основе которой и создать реально действующие механизмы обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев. Однако процесс создания указанной нормативно-правовой базы в различных субъектах идет достаточно медленно и неоднозначно.

Следует отметить, что собственно вопросы беженцев и вынужденных переселенцев не отражены практически ни в одном уставе или конституции субъекта РФ. Исключение составляет Устав Курганской области, где ст. 134 закрепляет право областной Думы в необходимых случаях определять правила поселения на жительство беженцев и других граждан при их вынужденной миграции, порядок пребывания на территории области иностранных граждан и лиц без гражданства.

Новые социально-экономические отношения требуют кардинальных изменений законодательства, в том числе и субъектов РФ, регулирующего проблемы миграции населения.

Законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» и вышеприведенные подзаконные акты не охватывают все существующие проблемы вынужденной миграции[23].

Дальнейшее развитие регионального законодательства должно быть направлено на достижение следующих целей:

- управление миграционными процессами, включая регулирование въезда и выезда вынужденных мигрантов, путем осуществления иммиграционного контроля, оптимизации величины и направленности миграционных потоков;

- защита прав и интересов вынужденных мигрантов в Российской Федерации вне зависимости от места проживания либо пребывания;

- содействие социально-экономической адаптации и интеграции вынужденных мигрантов на территории субъектов Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы» от 10 ноября 1997 г. № 1414[24] субъекты РФ получили возможность создания собственных региональных миграционных программ.

Концепция таких программ и сфера их действий определены в соответствии с задачами, вытекающими из практической деятельности по реализации законов РФ «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», которые составляют основу правового регулирования вынужденной миграции в целом на территории Российской Федерации.

Указанные программы должны учитывать сложившуюся в субъектах миграционную обстановку, практику приема и оказания помощи в обустройстве вынужденных мигрантов, защиты их прав и экономических интересов.

Однако процесс разработки и принятия таких программ имеет определенные сложности, и только отдельные субъекты РФ приняли их в форме законов или постановлений исполнительной власти.

Так, региональные миграционные программы приняты в Калининградской области, Москве и Московской области, Орловской области и Приморском крае, Республике Северная Осетия—Алания и Санкт-Петербурге, Саратовской и Волгоградской областях и некоторых других субъектах РФ. В Ставропольском крае принят Иммиграционный кодекс, утвержденный Законом Ставропольского края от 31 декабря 1996 г. №35-КЗ.

Однако почти все эти программы являются дубликатами федеральной программы, несколько адаптированными к условиям конкретных регионов. Практически ни в одной из них не отражены местная специфика, средства и способы преодоления негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, вопросы создания условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечения гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территориях данных субъектов. Также достаточно слабо освещены вопросы защиты прав и интересов вынужденных мигрантов с учетом соблюдения собственно региональных интересов при реализации миграционных программ.

Следующим негативным моментом является то, что финансирование указанных в данных программах мероприятий не предусмотрено бюджетами субъектов РФ и происходит практически целиком на средства, выделенные федеральным центром Федеральной миграционной службе, хотя в Федеральной миграционной программе среди источников финансово-экономического обеспечения указаны ассигнования из бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, выделяемые на реализацию региональных миграционных программ.

Также следует учитывать, что латентная миграция по разным подсчетам в различных регионах в 2-5 раз выше официально зарегистрированной и в указанных программах не предусмотрены мероприятия по изменению подобного положения и работе с данной категорией мигрантов.

В регионах прослеживается тенденция к созданию различного рода комиссий по делам беженцев и вынужденных переселенцев, разрабатываются регламенты их работы, положения о деятельности, о взаимодействии с общественными организациями, органами власти и управления, что само по себе является положительным моментом. Однако, как правило, лица, входящие в состав подобных комиссий, участвуют в ее работе на общественных началах и финансовое обеспечение деятельности комиссий из бюджетов субъектов РФ не предусматривается[25].

Следует подчеркнуть, что финансирование из федерального бюджета региональных органов миграционной службы в последние годы осуществлялось в объеме 40—60 процентов от необходимых для реализации только федеральных программ средств.

Ограниченность в финансовых средствах приводит к свертыванию программ предоставления жилья вынужденным мигрантам, создания для них рабочих мест, обеспечения их семей положенными пособиями и льготами.

В этой связи возрастает роль и значение российских и международных общественных организаций, взаимодействующих с вынужденными мигрантами, увеличивается количество национальных общественных организаций, оказывающих правовую и материальную помощь вынужденным мигрантам определенных национальностей. К примеру, только в Волгограде зарегистрировано и действует около двух десятков национальных общественных организаций: «Союз «Калмыкия-Волгоград», «Дагестанская община Волгоградской области», «Русско-вьетнамское содружество», «Русско-арабское содружество», «Азербайджанская община», «Волгоградская областная ассоциация корейцев», «Армянский культурный центр им. А. С. Грибоедова» и др. Их деятельность несет в себе как уже вышеуказанные положительные начала, так и некоторые негативные моменты, к числу которых следует отнести деятельность по компактному сосредоточению вынужденных мигрантов в местах их проживания, создание национальных предприятий и организаций. Такого рода деятельность не позволяет в должной мере вынужденным мигрантам социально адаптироваться к местным условиям и традициям и интегрироваться в новую для них русскоязычную среду.

Подводя итоги изложенному, можно утверждать, что в субъектах РФ есть мощный потенциал и перспективы в области обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев, который в настоящий момент в полном объеме еще не раскрыт.



[1] Мукомель В.И. Федеральное и региональное законодательство о правах вынужденных мигрантов // Юрист. 2003.-№4 .-С.12-13

[2] Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-Х "О правовом положении иностранных граждан в СССР" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 28 июня 1981, N 26, ст. 836

[3] Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I "О Декларации прав и свобод человека и гражданина" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26 декабря 1991 г., N 52, ст. 1865

[4] Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" // "Российская газета" от 06.02.1992 г.

[5] Указ Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" (в редакции от 27 декабря 1993 года) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 23 апреля 1992 г., N 17, ст. 952

[6] Федеральный закон от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" // Российская газета. 1997.-№212

[7] Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных переселенцах" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993.- № 91

[8] Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993.- № 290

[9] Постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. N 1064 "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. -N 21.- ст. 2383.

[10] Закон РФ «О Гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г №62// Российская газета. 2002.-№ 154.-С.13

[11] Закон РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002г № 115-ФЗ.// Российская газета. 2002.-№ 201.-С. 14

[12] Решение Экономического Суда СНГ от 11 сентября 1996 г. N С-1/14-96 О толковании понятий "беженец", "мигрант", "вынужденный переселенец" применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г.

[13] По данным ФМС на 2003 г.

[14] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 52. Ст. 5110; 1997. № 26. Ст. 2956.

[15] Положение о порядке признания лиц вынужденными переселенцами, их регистрации и учета на территории Российской Федерации (Утв. Федеральной миграционной службой РФ от 25 ноября 1993 г. N 2775) // Российские вести. 1993 .-№293

[16] Постановление Правительства Российской Федерации «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» от 16 июня 1997 г. № 724 // СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2943.

[17] Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства» от 16 июня 1997 г. № 725 // СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2944.

[18] «Положение о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 937 // СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 4006

[19] Постановление Правительства Российской Федерации «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья» от 28 января 1997 г. № 106 // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 693.

[20] Указ Президента РФ от 5 сентября 1995 г. N 898 "О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике" // Российская газета. 2001.-№44

[21] Порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно», утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510 // СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3586; № 20. Ст. 2281.

[22] Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. № 53 // СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550.

[23] Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах. М.: Юрид. лит., 1999.-С. 302

[24] Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 "О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы" // Российская газета. 1997.- №445.-С. 21

[25] Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. М., 2001.- С.91

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100