www.allpravo.ru
   Дипломные
Заказать дипломную О коллекции дипломных
Рекомендации по написанию Пополнить коллекцию

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:


Версия для печати

Социальное обеспечение (Право социальной защиты)

Дипломные
Принципы финансирования социального обеспечения по законодательству европейских стран
<< Назад    Содержание    Вперед >>
2.1 Принципы правового регулирования финансирования пенсий в Европе

Что касается развитых государств с рыночной экономикой, то они в 80-е-90-е годы пошли по пути упорядочения распределительных схем и осторожного введения обязательных накопительных элементов. Особенностями данной группы стран являются, во-первых, наличие зрелых, универсальных, распределительных схем, охватывающих все население и дополняемых действующими в основном в частном секторе добровольными системами, основанными на личном страховании. И, во-вторых, необходимость в силу специфики социально-экономического и политического развития осуществлять изменения таким образом, чтобы не нарушать согласия политических партий и социальных партнеров и уверенности населения в долгосрочной дееспособности систем пенсионного обеспечения. Эти два момента определяли характер пенсионных реформ и складывающихся пенсионных систем в этой группе стран.

Большинство развитых государств в основном избрали так называемый параметрический подход к пенсионным реформам, т.е. проведение корректирующих мер, которые иногда весьма существенно меняют характеристики существующей системы. Это не исключило использования и других подходов.

На начальных этапах преобразований практически во всех государствах, включая США, Германию, Японию и Италию, были предприняты попытки увеличения доходов пенсионной системы за счет повышения взносов. Однако это вызвало активное противодействие как работников, так и предпринимателей[1].

Наиболее существенные по западноевропейским стандартам пенсионные реформы были осуществлены в Великобритании и Швеции. Эти государства перестроили значительную часть своих пенсионных схем на накопительных принципах.

В Швеции пенсионные взносы работников и работодателей, равные 18,5% фонда заработной платы делятся на две части: 16,5% используется для финансирования выплачиваемых в этом же году на распределительной основе пенсий. Однако при этом вводится персонифицированный учет взносов, т.е. каждому застрахованному открывается индивидуальный счет, на котором отражаются его взносы в пенсионную систему или его пенсионные права (система условно накопительных счетов). Пенсионные взносы работников (и\или их работодателей) учитываются на именных накопительных счетах. Однако эти средства не капитализируются и не становятся собственностью отдельных лиц. Они расходуются на выплату текущих пенсий и служат лишь основой для исчисления размера пособия, непосредственно увязывая объем страховых взносов работника и величину его пенсии. Средства на условно накопительных счетах ежегодно индексируются.

Оставшаяся часть взносов (2%) поступает на специальный индивидуальный накопительный счет. Средства по выбору застрахованного лица поступают в один из частных фондов, действующих на конкурентной основе, или в фонд, находящийся в государственном управлении. При выходе на пенсию гражданин получает свои капитализированные сбережения.

По существу в Швеции старая полностью распределительная система заменяется смешанной распределительно-накопительной схемой с системой условно накопительных счетов в ее распределительной части. При этом переход на новую систему обязателен для лиц родившихся позже 1954 года. Те, кто родился в 1935-1953 гг., одну часть пенсии получат по новым, другую - по старым правилам. А лицам, родившимся до 1934 года, пенсия будет выплачиваться по старой схеме.

В ходе пенсионных реформ в европейских государствах возникла система условно накопительных счетов. Она позволила ослабить воздействие на пенсионную систему демографического фактора - увеличения продолжительности жизни (пособие исчисляется на основе актуарных расчетов, исходя из ожидаемой продолжительности жизни в стране на момент выхода индивида на пенсию) и досрочного выхода на пенсию. Последнее крайне важно для развитых государств, поскольку, как уже отмечалось, повышение уровня благосостояния и система налогообложения стимулируют выход на пенсию ранее законодательно установленного срока.

Увязывая размеры пенсии с величиной накопленных взносов в пенсионное обеспечение, система условно накопительных счетов значительно ослабляет лежащий в основе распределительной системы солидарный, перераспределительный принцип. Проблема решается созданием в пенсионной схеме специального уровня, направленного на предотвращение бедности среди пожилого населения. По мнению сторонников этой системы, она представляет собой третий путь, пролегающий между биполярными распределительной и накопительной системами, а также влечет за собой серьезный сдвиг в представлениях о социальной защите[2].

Несмотря на то, что переход к накопительным схемам не стал в подавляющем большинстве стран целью реформ, сегодня наблюдается тенденция к осторожному и постепенному введению накопительных элементов и возрастанию значения негосударственных (частных) пенсий в обеспечении доходов пенсионеров. Пенсионные системы все более индивидуализируются, усиливается связь пособия с уровнем и продолжительностью страховых взносов.

Предусматривается дальнейшее развитие этих тенденций. Так, в официальных документах ЕС установлены конкретные цели перехода к новым конструкциям пенсионных схем до 2020 г. Предполагается, что за этот период доля в пенсионных выплатах распределительной системы снизится с 84 до 64%; намного возрастет накопительный компонент - с 12 до 29%, а незначительная сегодня доля добровольного частного пенсионного страхования утроится с 1,5 до 4,5%[3].

Как и развитые государства, постсоциалистические страны тоже реформируют крупномасштабные зрелые, универсальные распределительные пенсионные схемы. Однако, в отличие от развитых стран, они делают это в условиях нестабильности, недостаточного развития институциональной и финансовой инфраструктуры, большой доли теневого сектора в экономике.

Первоочередными шагами, направленными на сокращение пенсионных расходов и расширение базы сбора пенсионных взносов, стали существенные изменения в распределительной схеме. Они включали повышение возраста выхода на пенсию, сокращение льготных пенсий, увеличение необходимого трудового стажа для получения пенсий, изменение формулы их индексации и другие непопулярные меры. Во второй половине 90-х годов многие страны приступили к системным пенсионным реформам. Накопленный к этому времени мировой опыт показывал, что решение финансовых проблем пенсионных систем может идти по трем направлениями:

• сохранение в несколько реформированном виде государственной распределительной пенсионной системы и одновременно стимулирование развития добровольных частных пенсионных программ;

• введение многоуровневой распределительно-накопительной пенсионной схемы, финансируемой из различных источников;

• переход к полностью накопительной схеме.

В практике пенсионного реформирование в постсоциалистических странах присутствуют все три направления.

В Центральной и Восточной Европе по первой модели реформировала свою пенсионную систему Чехия. В стране сохраняется обязательная государственная пенсионная схема, построенная на распределительных принципах, которая дополняется частным пенсионным страхованием.

Чешское государство стимулирует расширение участия населения в системе добровольного пенсионного страхования не только через снижение налогообложения пенсионных взносов, но и посредством введения системы государственных субсидий (государство переводит на накопительные счета участников небольшие суммы - 150 крон в месяц). За последних шесть лет численность участников частных пенсионных фондов увеличилась в 13 раз: сейчас в них состоит 40% экономически активного населения. Большинство частных пенсионных фондов в стране (14 из 18) принадлежит иностранным финансовым структурам Швейцарии, Нидерландов, Италии, Бельгии[4].

Остальные государства Центрально-Восточноевропейского региона в целом пошли по пути создания сходных многоуровневых пенсионных схем, однако, с некоторой страновой спецификой. Например, польский вариант пенсионной реформы наиболее близок к шведской модели. Он предполагает наличие системы условно накопительных счетов в рамках первого распределительного уровня пенсионной системы. На ее финансирование направляется 36% страховых взносов. Еще 9% направляются на накопления в рамках второго, накопительного, уровня. Участие в новой пенсионной системе обязательно для работников моложе 30 лет, добровольный выбор остается у работников более старшего возраста.

Среди государств Центральной и Восточной Европы Венгрия наиболее полно реализовала трехуровневую смешанную накопительно-распределительную схему. В стране не произошло фундаментальных изменений государственной распределительной системы, она была лишь слегка модернизирована, сохраняется ее обязательный характер, государственные гарантии, солидарность поколений и т.д. В общей структуре пенсионных выплат доля первого уровня составляет 75%. На финансирование первого уровня, по данным на 2000 г., работодатели направили 22% фонда оплаты труда, работники - 2% своей заработной платы. Взносы во второй обязательный частный накопительный уровень делают только работники (6% заработной платы)[5].

Начат переход к многоуровневым схемам в Болгарии, Хорватии, Румынии, Словакии и Македонии.

На постсоветском пространстве первой страной, преобразовавшей в 1996 г. свою распределительную схему, построив ее на основе условно накопительных счетов, была Латвия. На данный момент переход к системе персонифицированного учета, т.е. к условно накопительным счетам, осуществлен в Кыргызстане и Молдове. Остальные государства, за исключением Казахстана, ограничиваются пока изменениями, вносимыми в действующую распределительную схему с целью приспособления ее к меняющимся условиям. Одновременно многие государства СНГ рассматривают возможность перехода в перспективе к многоуровневой схеме.

Третье возможное направление пенсионного реформирования реализуется в Казахстане. С 1998 г. в стране осуществляется пенсионная реформа чилийского образца. Суть ее состоит в постепенном отказе от распределительной и переходе на частную накопительную схему. В течение 30 лет предполагается сохранение распределительного уровня, но взносы работодателей в него снижены с 25,5 до 15% фонда заработной платы. Обязательный второй, накопительный, уровень финансируется за счет взносов работников в размере, равном 10% заработной платы (заработная плата была скорректирована, чтобы компенсировать этот новый вычет). И, наконец, третий, добровольный, уровень формируют добровольные частные отчисления, либо работодателя, либо обеих сторон.

Фактически большинство стран построили пенсионные системы, основанные на сочетании распределительных, управляемых государством схем, и обязательного или добровольного личного пенсионного страхования. Управление этими средствами, как правило, осуществляется негосударственными пенсионными фондами. Основные различия между странами заключаются в сочетании этих двух форм[6].

Одной из важнейших составляющих социальной безопасности Великобритании является пенсионная система, которая проделала долгий путь к своему нынешнему состоянию. В 1945 году лейбористским правительством был принят закон о национальном страховании. В то время пенсионерам выплачивалась базовая пенсия без учета их заработной платы. Право на ее получение имели лица, которые делали взносы в национальное страхование в течение всей трудовой жизни. Пенсии выплачивались государством из текущих доходов. Такая система была предложена социальным реформатором лордом У. Бевериджем. Его программа предусматривала единый размер пенсий, а работающие и их хозяева должны были делать одинаковую сумму взносов в национальное страхование на протяжении двадцати трудовых лет.

В конце 50-х годов стало очевидно, что размер пенсий недостаточен, так как составляет лишь небольшую часть заработной платы. В связи с этим в пенсионную систему были внесены изменения - увеличены взносы в национальное страхование со стороны работников и их нанимателей. Часть населения страны стала получать государственную пенсию с учетом заработной платы.

Пришедшие на смену правительству лейбористов консерваторы одобрили эти изменения и разработали на их основе свою пенсионную программу, учитывающую род занятий (Occupational pension scheme). Она брала за основу для начисления пенсии сумму заработной платы, которую человек получал в течение всех своих трудовых лет[7].

В середине 70-х годов государственная пенсионная система вновь подверглась изменениям. На этот раз лейбористское правительство, пришедшее к власти в 1974-м, предложило внести коррективы в реформу 1961 года. Первое, установить формальную связь между размерами базовой государственной пенсии и заработной платой работающего населения путем проведения ежегодной индексации; второе, усовершенствовать пенсионную систему посредством включения в нее .второго яруса. - зависимости от размера зарплаты уже для всего населения. При этом величина пенсии была установлена на уровне 25% от самой высокой заработной платы, которую человек получал в течение 20 лет своей работы.

Правительство консерваторов, пришедшее к власти в 1979 году, внесло очередные поправки в пенсионную программу. Оно отменило формальную связь между пенсиями и заработной платой и установило ее между базовой государственной пенсией и розничными ценами. Такое решение было продиктовано, в частности, экономическим кризисом в Великобритании в 1980-м. Далее, в 1985 году правительство консерваторов, изучив программу пенсионного обеспечения, принятую ранее лейбористами, предложило снизить его уровень до 20% заработной платы.

И, наконец, правительство М. Тэтчер впервые провело в жизнь программу частных или накопительных пенсий. Каждый британец получил возможность вкладывать в пенсионный фонд часть своих доходов до вычета налогов. Частные пенсионные фонды, инвестирующие средства в британскую экономику, получили большое распространение в стране в последние годы. В 2001 году общая сумма средств в таких фондах составила 830 млрд. ф. ст. (1,4 трлн. долл.) - больше, чем в пенсионных фондах других европейских стран вместе взятых.

Лейбористское правительство Т. Блэра выработало свои предложения по пенсионной программе. Они включали: создание нового паевого пенсионного фонда. (ПФ), который объединяет и использует лучшие характеристики ранее принятых в стране программ, введение гарантированного минимального дохода для всех пенсионеров и организацию ежегодной публикации сведений о величине будущих пособий.

Этот новый план строится на частичной приватизации системы социального обеспечения. Фактически было подтверждено, что каждый гражданин может инвестировать свои взносы в частный пенсионный фонд. Подобно организациям, занимающимся профессиональными пенсиями, паевые ПФ будут управляться попечителями. На них возлагается ответственность за инвестиционную политику. Членами ПФ могут быть работники, получающие от 9 до 18 тыс. ф. ст. в год (14 850-29 700 долл.).

В то же время правительство лейбористов предприняло шаги для привлечения в фонды работников, получающих меньше 9 тыс. ф. ст. в год. Ожидается, что со временем в результате создания различных льгот, таких как налоговые скидки, услугами фондов будут пользоваться все больше работников с низкими доходами.

Государственный секретарь по социальным вопросам А. Дарлинг отмечал: "В перспективе, мы планируем сбалансировать государственные и частные пенсионные системы, чтобы убедить как можно большее количество британцев зарегистрироваться на получение частных пенсий. И в последующие 50 лет доля государственных расходов на пенсионное обеспечение по отношению к ВВП сократится, поскольку значительная часть населения сможет накопить средства в пенсионных фондах.. "[8]

Таким образом, после проведения всех реформ и изменений государственные пенсии по старости выплачиваются мужчинам, достигшим 65 лет, женщинам - 60. В 2000 году средний размер основной пенсии по старости одинокого пенсионера, выплатившего страховые взносы, составлял 67,50 ф. ст. в неделю, супружеской пары -107,90 ф. ст. - соответственно 16 и 26% от уровня средней заработной платы в стране.

Пенсионеры могут работать, и их заработок не влияет на размер пенсии. Лица, достигшие пенсионного возраста и продолжающие работать, при уходе на пенсию получают надбавки за каждый проработанный год, но только в тех случаях, когда сумма их страховых взносов превышает требуемую. Надбавка выплачивается государством либо частной компанией и может составить четвертую часть заработной платы.

Право на получение основной пенсии сохраняется и для лиц, чьи возможности работать ограничены необходимостью сидеть с ребенком, либо ухаживать за больными родственниками. Чтобы поддержать материальное положение женщин, вышедших на пенсию, закон содержит положение о равном разделении пенсионного обеспечения между разведенными супругами.

Частные пенсии, являясь разновидностью пенсионного обеспечения, по сути формируются самими людьми, о чем говорилось выше. Инвестируя свои взносы в пенсионные фонды, они, при достижении соответствующего возраста, получают их в виде солидной суммы, чтобы поместить ее в любой финансовый институт - страховую или инвестиционную компанию, строительное общество, коммерческий банк и т.п.

Лицам, не делающим страховых взносов в фонд национального страхования, выплачиваются пособия по старости за счет доходов от налогообложения.

Нынешняя пенсионная система Великобритании, несмотря на свои неоднократные изменения, все же не сняла вопроса о том, за счет чего осуществлять дальнейшее увеличение пенсий. Поэтому весьма вероятно, что будет проводиться еще не одна реформа, чтобы решить эту проблему.

Следует учитывать, что принципы и механизмы пенсионного обеспечения, обладая определенной общностью, все же различаются в разных государствах, причем не только если сравнивать, например, Россию и Германию, но и при сопоставлении западноевропейских стран между собой.

На этом примере хорошо видно, какие принципы кладутся в основу не только пенсионной, но и всей социальной политики германского государства. Этот опыт вызывает особый интерес, поскольку предпринимаются действия, направленные на изменение в общем-то хорошо зарекомендовавшего себя порядка, и на протяжении последних пяти лет идут жаркие дискуссии вокруг пенсионной реформы[9].

Теперь рассмотрим принципы финансирования пенсионного обеспечения в Германии. Пенсии по старости, выплачиваемые государством, - это продукт индустриализации (в доиндустриальную эпоху о стариках заботилось молодое поколение в больших семьях). Только в конце XIX в. в Германии стал обсуждаться вопрос о компенсации наемным работникам за утрату трудоспособности. Пенсионное страхование в Германии также имеет уже длительную историю: первый пенсионный фонд в Пруссии создан в 1825 г. (правда, не для рабочих, а для чиновников), а в 1889 г. по инициативе Отто фон Бисмарка была организована государственная система пенсионного обеспечения.

В 1889 г. при активном участии Бисмарка был принят Закон о страховании по инвалидности и возрасту. Он охватывал всех рабочих, а также производственных служащих с годовым доходом до 2 000 рейхсмарок в год и предусматривал выход на пенсию по достижении семидесятилетнего возраста. При этом не делалось различий между мужчинами и женщинами, а также между рабочими и госслужащими (чиновниками). Бисмарк преследовал почти исключительно политические цели, иммунизируя население от социализма и добиваясь интеграции граждан в государство (поэтому, кстати, он был против прямых отчислений в пенсионные фонды, а настаивал на выплате пенсий государством работнику).

Правда, такое равенство длилось недолго, и в результате реформы 1913 г. для чиновников была создана отдельная система с более льготными условиями по сравнению со страхованием прочих занятых. Однако в общих чертах такая централизованная схема - как в отношении сбора взносов, так и распределения пенсионных выплат - просуществовала до 1945 года, когда было распущено Имперское страховое ведомство.

Несмотря на ряд реформ в первой половине XX века, эта система накопила немало недостатков и проблем, и правительство Аденауэра с самого начала было вынуждено искать новые решения. В 1953 г. было создано Федеральное страховое ведомство госслужащих, взявшее на себя работу с занятыми на государственной службе. Страхование работающих по найму с 1945 г. находилось - в соответствии с решением оккупационных властей в Западной Германии - в ведении земельных органов. В том же 1953 г. канцлер объявил о подготовке широкомасштабной социальной реформы, начало которой, правда, затянулось (возможно, по причине споров между министерствами финансов и труда о том, кто будет ею руководить).

Германская модель социального рыночного хозяйства с самого начала ее реализации предполагала активное участие государства в социальной сфере. С первых лет строительства ФРГ проблеме обеспечения пожилых и нетрудоспособных уделялось достаточно большое внимание. Людвиг Эрхард, будучи министром экономики, прямо связывал успехи экономической политики государства с возможностью "гарантировать должный, достойный уровень жизни всем тем, кто не по своей вине - вследствие преклонного возраста, болезни или как жертва двух мировых войн - не может больше непосредственно участвовать в производственном процессе"[10].

Пенсионная реформа опиралась на принципы социальной реформы, разработанные экономистом Вильфридом Шрайбером (он был приглашен самим Аденауэром). Совокупность предложений сводилась к составлению своеобразного "договора солидарности" между поколениями. Иными словами, предлагалось узаконить перераспределение доходов в пользу стариков ("послетрудового поколения") и детей ("предтрудового поколения") посредством отчислений (взносов) работников и предпринимателей. Пенсии должны были привязываться к динамике текущей заработной платы.

"План Шрайбера" был взят за основу при формировании нового порядка пенсионного страхования, хотя некоторые важные принципы были отвергнуты (так, например, не было принято предложение о "юношеской пенсии" и вместо предлагаемой системы трех поколений сохранилась система двух поколений). В законах о новом регулировании страхования рабочих и служащих от 23 февраля 1957 г. были сохранены наиболее общие принципы бисмаркской концепции пенсионного обеспечения.

Но были и новшества, наиболее значительными из которых стали введение "динамической пенсии" и подчеркивание принципа эквивалентности. Размеры пенсий рассчитывались индивидуально с учетом как сделанных взносов (то есть стажа работы и размера предыдущей заработной платы), так и текущей зарплаты, а вместо автоматического приспособления к динамике реальных доходов (т.е. индексации пенсий в соответствии с инфляцией), предусматривались регулярные повышения пенсий в зависимости от общеэкономического развития и соответствующего роста заработной платы в стране.

Право на пенсии по старости получали лица, достигшие возраста 65 лет и уплачивавшие страховые взносы в течение не менее 15 лет (последующая реформа 1972 г. предусматривала выход на пенсию с 63 лет, если страховой стаж составляет не менее 35 лет). Уровень средней пенсии, точнее, пенсии, которую получал индивид со средним заработком, страховой стаж которого составлял 40 лет, устанавливался в размере примерно 60% от средней чистой зарплаты работающего по найму. Взносы должны были уплачиваться в равных долях как самим работником, так и работодателем. Немалую субсидию (в 1999 г. 23,5% своих доходов) пенсионные фонды получали также от государства, причем эта статья расходов до сих пор остается в федеральном бюджете второй по величине)[11].

В ходе реформы 1957 г. были в основном устранены различия в условиях пенсионного обеспечения госслужащих и прочих занятых в части размера и способа расчета пенсионных выплат и взносов. Важным положением реформы явилось то, что обязательному страхованию не подлежали предприниматели, фермеры и люди творческих профессий. Тем самым наряду с экономической свободой провозглашалась "свободолюбивая социальная политика". Лицам, не работающим по найму, то есть обладающим большей экономической свободой, предоставлялось право самостоятельно решать вопрос о страховании экономических и социальных рисков. Рабочие и служащие, работающие по найму, не должны нести ответственность за экономический риск хозяина-предпринимателя, поэтому они нуждаются в защите, в том числе государственной страховой. Вовлечение предпринимателей в систему принудительного страхования выглядело бы нелогичным: с одной стороны государство предоставляет человеку свободу создать свое дело, расширить его, но исключительно под личную ответственность, а с другой стороны - эту же ответственность за экономический и социальный риск с предпринимателя снимает путем принудительного страхования.

Таким образом, сложившаяся в 1957 г. система основывалась на принципе перераспределения. Взносы, поступавшие в страховые ведомства от работающих, шли на выплаты пенсионерам. По сути, работающее поколение кормило старшее, нетрудоспособное, в расчете на то, что подрастающее поколение в будущем также будет кормить своих стариков. Так работал механизм уже упоминавшегося "договора между поколениями". Как показала практика, условием работоспособности такой системы является превышение сборов над выплатами на "конъюнктурный" резерв в размере одной месячной выплаты.

Впрочем, для стабильного функционирования сначала создавался резерв в размере годовой суммы пенсионных выплат, затем он сократился до трехмесячной суммы. Следует заметить, что из средств пенсионных касс допускались некоторые не совсем целевые выплаты (например, пенсии при утрате кормильца или финансирование мероприятий по восстановлению трудоспособности застрахованного).

В целом пенсии при новой системе утрачивали характер государственных субсидий (как в модели Бисмарка) и приобретали статус замещения зарплаты в связи с утратой трудоспособности. Пенсионная система становилась все менее государственной и все более солидарной.

Против нового пенсионного законодательства выступили многие организации: союзы предпринимателей, объединения банков и сберкасс, Федеральный банк, представители СвДП и др. Весьма критически по аденауэровским планам пенсионной реформы высказывался и Эрхард. Основные опасения сводились к угрозе обесценения немецкой марки, снижению склонности к сбережениям и инвестированию и, прежде всего, - к невозможности финансировать "динамические" пенсии в будущем в связи с назревавшими уже тогда демографическими проблемами.

Однако Аденауэр реализовал реформу, причем не в последнюю очередь по политическим соображениям, стремясь, подобно Бисмарку, достичь более тесной привязки граждан к еще молодому государству. К тому же возросшие на 65-72% пенсии, выплаты которых начались в мае 1957 г., стали отличной, как бы мы сейчас сказали, пиаровской акцией накануне выборов в бундестаг.

Данная система пенсионного страхования существовала до недавнего времени, хотя ряд законов подвергал ее корректировке (законы 1969, 1972, 1992 гг.). В 1992 году в систему были интегрированы новые федеральные земли. В 1997 г. бундестаг утвердил новую пенсионную реформу, которая учитывала при расчете пенсий демографический фактор, в результате чего в течение следующих трех десятилетий средняя пенсия должна снизиться до 64% к уровню текущей чистой зарплаты. Реформа должна была начаться с 1999 г., но в сентябре 1998 г. победа на выборах "красно-зеленой" коалиции остановила ее. Министр труда и социального порядка Вальтер Ристер выдвинул новые, далеко идущие предложения, делающие реформу еще более радикальной, хотя нужные результаты должны достигаться медленно и после тщательной подготовки[12].

За годы существования система зарекомендовала себя как достаточно эффективно выполняющая свои функции. Немецкие пенсионеры являются одними из наиболее обеспеченных в мире. Размер пенсии, равный около 70% чистого заработка, позволяет вести достаточно безбедную жизнь: пенсионеров из Германии можно встретить путешествующими по всему миру. Что же заставило политиков и экспертов говорить о необходимости серьезной реформы столь привлекательной системы пенсионного страхования?

В первую очередь - это демографический фактор. Когда Бисмарк вводил социальное страхование в 1889 г., средняя продолжительность жизни составляла около 40 лет, лишь четверть застрахованных доживала до семидесяти лет. С течением времени продолжительность жизни в Германии росла и сегодня составляет около 74 лет у мужчин и 80 - у женщин. Число людей, получающих пенсию, стабильно растет, в то время как рождаемость в стране падает. В 1997 г. количество пенсионеров составило около 17,9 миллионов человек, в 1998 - 18,2 миллионов, в 1999 - 18,5 миллионов. Это означает, что в будущем трудоспособному населению будет противостоять все большее количество пенсионеров. По наиболее пессимистическим оценкам, к 2030 году на одного работающего будет приходиться один пенсионер. Расчеты, проведенные немецкими исследователями, показывают, что в 2030 году для сохранения уровня средней пенсии в размере 70% страховой взнос должен составлять 25% от уровня брутто-зарплаты (против 19,3% в 2000 году).

Вообще проблема размера страхового взноса носит сложный характер. В 1957 г. он был установлен на уровне 14% и продержался 11 лет. С 1968 г. его величина стала постепенно расти и с небольшими колебаниями достигла в 1997 г. максимума - почти 21%. Это было связано, прежде всего, с конъюнктурными трудностями, а с начала 80-х гг. - с ростом и сохранением высокого уровня безработицы в стране (безработные взносов не платят). В 1984 г. впервые в истории ФРГ пенсионная система была вынуждена прибегнуть к заимствованиям, чтобы сохранить платежеспособность. Уже тогда выявились пределы возможностей финансирования образцовой с точки зрения социальной справедливости пенсионной системы[13].

Однако и дальнейшее увеличение взноса - не лучшее решение проблемы, поскольку оно не только натолкнется на мощное сопротивление профсоюзов, но и, как уже отмечалось, негативно скажется на международной конкурентоспособности немецких предприятий в условиях мирохозяйственной глобализации.

Другим способом решения этой проблемы могло бы быть увеличение числа плательщиков взносов. В этом ряду первой мерой является повышение пенсионного возраста. Оно позволит несколько сдвинуть баланс в сторону плательщиков взносов. Однако данная мера политически трудноосуществима, хотя некоторого сдвига не избежать. Имеются и другие способы увеличить число плательщиков. Например, привлечь не входивших ранее в систему обязательного государственного страхования. В перспективе ожидается, что сокращение численности трудоспособного населения приведет к уменьшению безработицы, что также скажется на количестве плательщиков.

Наконец, можно просто снизить размер пенсии, причем спектр предлагаемых мер простирается от простого снижения до введения некоей "базовой" пенсии, равной для всех. Данная мера носит также очень сложный характер. Фактически в этом случае происходит нарушение "договора между поколениями" и принципа справедливости. Если размер взноса определяется как процент от дохода, то почему пенсия должна быть одинаковой?

В качестве альтернативного решения многие либерально настроенные эксперты и некоторые политики рассматривают введение в Германии накопительной системы пенсионного обеспечения. Как и в других сферах социального обеспечения, предлагается "использовать для социальных улучшений принципы индивидуальной свободы и ответственности, рынка и конкуренции"[14].

В рамках накопительной системы (в Германии она называется буквально "капиталообразующая система" для обеспечения в старости) взносы граждан в пенсионный фонд зачисляются на их личные счета. Фонд размещает полученные средства в наиболее надежные финансовые структуры и тем самым обеспечивает прирост капитала. Это, в свою очередь, увеличивает объем инвестиций и способствует экономическому росту. По достижении пенсионного возраста работник получал бы финансирование с накопленной на этом счете суммы с "набежавшими" процентами. В этих условиях отпадает весь комплекс проблем, связанных с неблагоприятным демографическим развитием: сколько пенсионеров, столько и пенсионных счетов.

Однако все не так просто и с накопительной системой. Если при уменьшающейся численности населения количество людей, использующих накопленный капитал, превысит число плательщиков взносов, вполне может оказаться, что фонды будут слишком малыми и доход по ним будет очень низким. К тому же нет гарантии, что в условиях жесткой международной конкуренции именно германские финансовые структуры окажутся наиболее надежными и доходными. Тем самым граждане ФРГ фактически будут оказывать содействие своим конкурентам, уменьшая ресурсы капитала в собственной стране. Впрочем, если экономика страны окажется закрытой, если рынки капитала не будут либерализированы в мировом масштабе, то ограничение возможностей прибыльного (но надежного) вложения "пенсионных" денег помешает системе развиваться.

Разумеется, накопительная система подвержена разного рода финансовым рискам. В случае девальвации национальной валюты или какого-либо финансового кризиса пенсионные сбережения могут обесцениться и просто пропасть, чего не может произойти в перераспределительной системе. К тому же перераспределительная система позволяет легче преодолевать неожиданно возникающие сложные ситуации. Например, вовлечение новых федеральных земель в систему пенсионного страхования ФРГ произошло достаточно легко. При накопительной системе такая быстрая интеграция была бы невозможной.

Тем не менее риски накопительной системы можно существенно уменьшить созданием надежных институциональных механизмов правовой защиты частных пенсионных фондов. Это упразднило бы государственную монополию на средства пенсионного страхования и повысило бы эффективность их использования.

Проект пенсионной реформы, вынесенный на обсуждение правительством Шрёдера в 2000 г., в значительной степени сохраняет пока перераспределительную систему. Однако для поддержания ее работоспособности был изменен ряд принципов, чтобы вместо (или помимо) государственного попечения и пенсионного обеспечения по возрасту в рамках предприятия формировалась система собственной заботы людей о своей будущей старости.

Вокруг проекта разгорелась жаркая борьба, в которой приняли участие не только правительство и оппозиция, но и все заинтересованные стороны: профсоюзы, союзы работодателей, союзы госслужащих, объединения пенсионеров и многие другие общественные организации. В результате большинство сошлось на следующих компромиссных положениях.

Прежде всего, реформа будет носить продолжительный характер и, по расчетам, продлится до 2030 г. Установлен максимальный размер страхового взноса: до 2020 г. он не должен превысить 20% брутто-зарплаты, до 2030 - 22% (до 2003 г. предполагалось его предварительное снижение до 17,2%, причем уменьшение поступлений должно быть компенсировано доходами от "экологического налога"). Чтобы не допустить превышения этого максимума, размер пенсии будет сокращен в среднем с 70% до 67% от уровня заработной платы в стране (первоначально планировалось, как и в законе 1997 г., снижение до 64%). В результате дискуссий правительство отказалось от первоначального плана резкого снижения пенсий в 2011 г. и согласилось начать с 2011 г. последовательное сокращение индексационных выплат с целью постепенного выхода на указанную цифру. Это решение более справедливо по отношению к "молодым" пенсионерам[15].

По мысли Ристера и других разработчиков нового закона, снижение размера пенсии должно компенсироваться самими трудящимися путем частного страхования. Можно сказать, что перераспределительный принцип тем самым дополняется накопительной компонентой, причем размер взносов по накопительной системе должен составить 4% от номинальной заработной платы.

Однако не исключено, что это не просто "дополнение" и в ходе длительной реформы будет реализовываться постепенный переход от преобладающей страховой солидарной системы к преимущественно накопительной через частные пенсионные фонды. При этом государство намерено стимулировать частные накопления путем налоговых льгот и трансфертов в частные фонды. Но, чтобы не допустить бедности в старости, могут быть введены базисные (минимальные) пенсии, финансируемые из налоговых поступлений. Кроме того, индексация пенсий не будет производиться в зависимости от динамики заработной платы (хотя, возможно, сохранится индексация по инфляции).

Эффект от снижения пенсий начнет ощущаться лишь с 2011 г. Более оперативной мерой является увеличение "базы плательщиков взносов". Этой цели служит, с одной стороны, повышение пенсионного возраста, а с другой - вовлечение в систему обязательного страхования "самостоятельных" граждан, то есть лиц свободных профессий.

Пенсионный возраст был поднят до 65 лет соответствующими законодательными актами еще в 1996 - 97 годах. Несмотря на явную непопулярность этой меры, она встретила понимание у населения, тем более что политики всерьез обсуждали вопрос о выплате пенсий по возрасту только с 67 и даже с 70 лет. В последнем проекте реформы предусмотрен более жесткий контроль за досрочным выходом на пенсию. Дело в том, что в последние десять лет происходило "размывание" пенсионного возраста. Люди выходили на пенсию в среднем в возрасте даже несколько ниже 60 лет, пользуясь разного рода "дырами" в законодательстве. Теперь, при сохранении прежних льготных правил выхода на пенсию, досрочное оформление нетрудоспособности сопровождается урезанием размера ежемесячных выплат. Тем самым помимо ужесточения контроля введен экономический стимул, делающий досрочное прекращение трудовой жизни менее выгодным. Тем, для кого работа в прежнем объеме кажется достаточно тяжелой, предоставляется возможность частичной занятости с оформлением неполной пенсии.

Лица свободных профессий, ранее самостоятельно решавшие вопросы пенсионного обеспечения в рамках собственных фондов, теперь также будут охвачены обязательным страхованием. Законодатели при этом исходили из того, что многие "самостоятельные" на самом деле являются просто надомными работниками. Общая численность таких новых плательщиков составит ориентировочно четыре миллиона.

Увеличение численности плательщиков позволило снизить размер страхового взноса с 20,3% в 1998-м до 19,1% в 2001 г. и заложить основу для дальнейшего поддержания этого уровня в рамках, обозначенных в правительственной программе[16].

Еще одним направлением реформ является перестройка организационной структуры пенсионных ведомств. До сегодняшнего дня сохранилась система, состоящая из федерального страхового ведомства госслужащих и земельных страховых ведомств для наемных работников. Однако фактически никаких различий между условиями страхования и пенсионного обеспечения для двух категорий страхователей уже давно не существует. Количество же госслужащих возросло. В связи с этим планируется реформа этих ведомств с целью объединения двух категорий застрахованных. Вопрос состоит в перераспределении полномочий между федеральным ведомством и земельными. Наиболее целесообразным признается перенос центра тяжести на земельные органы, тогда как центральному ведомству будут поручены особые случаи, например, работа с пенсионерами, живущими за рубежом. Ориентировочный срок реорганизации намечен на 2005 год.

Таким образом, можно утверждать, что правительство Германии избрало преимущественно эволюционный путь реформирования пенсионного обеспечения - совершенствование существующей системы. Возможно, такой подход вполне оправдан, иначе общество отвергло бы реформу сразу. Принцип перераспределения сохранен как надежная и проверенная основа, приспособленная под германские условия. Некоторое снижение размера пенсионных выплат предлагается компенсировать самим страхователям в индивидуальном (и добровольном) порядке.

Можно ли говорить о введении в ФРГ комбинированной системы страхования, покажет уже ближайшее будущее. Частичное перенесение бремени страхования на плечи негосударственных фондов пока не сопровождается введением "базовой" пенсии: размер государственных выплат зависит по-прежнему от размера взносов, то есть от заработка. Но если не сейчас, то после 2011 г. введение "базовой" пенсии как формы государственного попечения для наименее состоятельных граждан вполне возможно, и министр Ристер, похоже, намерен отстаивать этот пункт своих предложений.

Проблема в том, что нынешнее правительство не только опасается "шоковых" методов по отношению к собственному населению, но во многом остается заложником все еще мощных профсоюзов, не допускающих радикального слома солидарно-перераспределительной системы ни в пенсионной, ни в других сферах социальной политики. Только в самом конце прошлого года профсоюзы поддержали "концепцию Ристера" при условии, что страховые взносы к 2030 г. не превысят 22% брутто-зарплаты, а размер пенсии не будет меньше 67% чистой зарплаты в стране. Но не будем забывать, что реформа долгосрочная и нет никаких гарантий, что левоцентристы выиграют выборы еще подряд два-три раза, а консерваторы и либералы не постараются использовать расчищенную социал-демократами площадку для более последовательного продолжения начатой реформы.

Пока же оппозиционные (правые!) политики настроены к ней не столь благодушно. Так, в сентябре 2000 г. ХДС и ХСС даже решили прекратить консультации с правительством по этому вопросу, поскольку, по выражению лидера ХСС Э. Штойбера, проект министерства труда "попирает" принцип справедливости для поколений. Однако, очевидно, оппозиции придется согласиться с предлагаемой реформой, поскольку новые условия (в том числе демографические) вынуждают правительство двигаться в данном направлении независимо от его (правительства) партийной окраски[17].

Вместе с тем ряд либеральных политиков и экспертов, полагая, что нынешний кабинет избрал правильный вектор движения, подвергают пенсионную реформу критике как раз за непоследовательность и половинчатость. Например, эксперты "Дойче банк рисёрч", приветствуя введение элементов накопительной системы, предлагают сделать накопительные взносы обязательными для всех, ускорить формирование капитала, накапливаемого для пенсионных целей, расширить государственное стимулирование накопительной системы. Но кроме этого предстоит совершить немало существенных институциональных преобразований, в том числе развить систему современных, отвечающих мировым стандартам и требованиям времени пенсионных фондов, отсутствующих сейчас в Германии.

Либеральные экономисты активно выступают за более широкое внедрение накопительной системы, с тем чтобы снизить размер гарантированной пенсии хотя бы до 60% от чистой зарплаты, одновременно стимулируя частные пенсионные сбережения вплоть до полного их освобождения от налогообложения.

Сторонники конституционной экономики в ходе нынешней дискуссии предлагают наиболее радикальное решение: вообще вывести решение проблем пенсионного обеспечения по возрасту за пределы социальной политики и осуществлять их в рамках своеобразного парламента - "пенсионного собрания", а также "пенсионной палаты". Несмотря на кажущуюся фантастичность этого предложения, оно в обостренной форме выражает главный аргумент либерально настроенных специалистов: прорвать блокаду пенсионной реформы невозможно без отказа от преимущественно перераспределительного взгляда на проблему обеспечения стариков.

В целом нынешняя пенсионная реформа носит компромиссный характер. По-другому, скорее всего, быть не могло, учитывая социальную значимость вопроса для самых широких слоев населения. Однако именно в этом, на наш взгляд, состоит не столько слабость, сколько главная заслуга кабинета Г. Шрёдера. Дело в том, что предложить реализацию реформы, обладающей значительным политическим конфликтным потенциалом, непросто. Тем более, когда непопулярные меры предлагаются задолго до того, как проблема станет действительно актуальной, а нынешнее положение всех устраивает. Поэтому уже то обстоятельство, что правительство (да и правоцентристская оппозиция) пытается подняться над мышлением в рамках четырехлетнего избирательного цикла и задуматься о достаточно отдаленном будущем (2030 год!), заслуживает высокой оценки и демонстрирует другим странам, включая и Россию, пример, достойный подражания.

Правда, успех нынешних усилий немецкого правительства не гарантирован, прежде всего, по причинам политического характера. Уже стало традицией, что пенсионные реформы в послевоенной Германии несут на себе печать политических задач. И сейчас, балансируя между давлением профсоюзов и требованиями социально-экономической рациональности, правительство может сорваться "влево", чтобы не утратить популярность, не оттолкнуть электорат. Надежда лишь на то, что реформа будет проводиться на длинной восходящей линии экономической конъюнктуры и это смягчит многие проблемы, облегчит населению принятие новой системы.

Хотя перераспределительная система, как отмечалось выше, хорошо приспособлена к германской модели социального рыночного хозяйства, она не отвечает новым вызовам XXI века. Поэтому эволюционный реформизм будет все более глубоким и радикальным (но, разумеется, без шоков!). Пенсионная реформа в Германии становится ключевым пунктом нового подхода к социальной политике, исходящей из принципов субсидиарности и хозяйственного порядка, сформулированных еще "духовными отцами" социального рыночного хозяйства: сильная социальная политика проявляется не в том, чтобы государству тратить все большие средства на поддержку жизненных условий для своих граждан, а в том, чтобы создавать условия, когда граждане сами могут обеспечить себе достойную жизнь[18].



[1] Валентина СОРОКИНА. Пенсионное обеспечение в Великобритании. // Журнал общественно-политических исследований. Современная Европа. С 25-40.

[2] Валентина СОРОКИНА. Пенсионное обеспечение в Великобритании. // Журнал общественно-политических исследований. Современная Европа. С 25-40.

[3]Мачульская Е.Е. Право на социальное обеспечение - естественное и неотъемлемое право человека // Вестник Московского университета. - М.; Изд-во Моск. ун-та, 1998. - № 5. - с.53-64

[4] Мачульская Е.Е. Право на социальное обеспечение - естественное и неотъемлемое право человека // Вестник Московского университета. - М.; Изд-во Моск. ун-та, 1998. - № 5. - с.53-64

[5] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002. С 11

[6] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002.С 14.

[7] Валентина СОРОКИНА. Пенсионное обеспечение в Великобритании. // Журнал общественно-политических исследований. Современная Европа. С 25-40.

[8] Валентина СОРОКИНА. Пенсионное обеспечение в Великобритании. // Журнал общественно-политических исследований. Современная Европа. С 25-40.

[9] Валентина СОРОКИНА. Пенсионное обеспечение в Великобритании. // Журнал общественно-политических исследований. Современная Европа. С 25-40.

[10] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002. С 15

[11] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002. С 16.

[12] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002. С 18

[13] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002. С 21.

[14] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002. С 22.

[15] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М 2002. С 24

[16] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002.С 25

[17] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002. М 26

[18] Законодательство зарубежных стран: Обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Цивилев Р.М., Брагинский М.И., Ковачев Д.А. и др.. - М, 2002. С 27

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100