www.allpravo.ru
   Дипломные
Заказать дипломную О коллекции дипломных
Рекомендации по написанию Пополнить коллекцию

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:


Версия для печати

Теория государства и права

Дипломные
Юридические коллизии
<< Назад    Содержание    Вперед >>
§1. Предотвращение юридических коллизий

В процессе общественного и государственного развития возникают множество юридических противоречий, ослабляющих правовой порядок. Разногласия, споры, коллизии, нарушения законности, конфликты и кризисы отражают меняющуюся степень их напряженности и остроты. Изменчивы сферы проявления и круг участников. Сами юридические противоречия могут развиваться - от скрытых к открытым, от простых к сложным, от разногласий к острым спорам и противоборству, и, к счастью, в обратной последовательности. Такое их движение требует использования не только процедур, но и введения подвижных юридических режимов. Они нужны для своевременного реагирования на подобные противоречия.

Особо подчеркнем двоякое достоинство системно ориентированного развития коллизионного права. Оно заключается, во-первых, в богатых и гибких возможностях моделировать коллизионные и конфликтные ситуации, во-вторых, регулировать набор средств для их предотвращения и устранения. Приходится, однако, отмечать явную недооценку такой модельной роли коллизионного права. Часто в готовящихся законах и иных актах как бы закладывается одномерное развитие соответствующих отношений, не допускающее отклонений и возникновения непредвиденных событий. Не готовятся заранее процедуры Урегулирования споров, обучение им кадров не ведется. И в результате внезапные конфликты и кризисы застают власти врасплох и вынуждают хаотично использовать разные средства без видимых шансов на успех. Такова цена ошибок, которых можно было избежать.

Однако возможно создать правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий. Указанный правовой режим слагается из нормативного массива, со своими методами воздействия на коллизионные процессы и ситуации. Он охватывает многие отрасли законодательства и прежде всего Конституцию и конституционные акты. А это позволяет избегать односторонних взглядов о преимущественной роли карательных мер (санкций), содержащихся в уголовном законе. Многообразие правовых методов позволяет применять широкий набор средств - от мягких до жестких.

Попытаемся кратко охарактеризовать правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий, рассмотрев прежде всего его составные элементы.

Первый элемент - легальное признание юридических коллизий как явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в различных формах. В Конституции РФ, конституциях республик и уставах других субъектов Федерации, в законах, указах и актах правительств фиксируются виды юридических коллизий. В одних случаях они содержатся внутри частей общих тематических актов, их разделов и глав, в других - в специализированных актах типа АПК РФ и УК РФ.

Особое значение имеет ФЗ "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Отклонение Советом Федерации этого принятого Государственной Думой летом 1999 г. Закона не уменьшает аргументов в пользу его нового варианта. Пока же полезно в ФЗ "О нормативных правовых актах", расширить главу о коллизиях между актами. В перспективе целесообразно готовить ФЗ "О федеральном коллизионном праве".

Второй элемент - точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях. Ими могут быть граждане, государственные органы всех уровней, предприятия и учреждения, общественные объединения. Распространенность юридических коллизий и подчас их невидимая масштабность объясняют массовый характер участников, которые должны действовать строго в рамках своей компетенции.

Третий элемент - право признает юридические коллизии нежелательными и вводит условия их недопущения - действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и т.д., а допуская, - вытесняет. Такова формула правового воздействия на коллизионные процессы.

Четвертый элемент связан с регулированием тех или иных видов юридических коллизий. Как уже отмечалось, к ним имеют отношение, по сути дела, все отрасли законодательства. При наличии общих, типичных коллизий типа столкновений законов и подзаконных актов в каждой отрасли можно обнаружить также специфические коллизии. К примеру, в конституционном праве допускается введение различных государственных состояний, режимов в условиях угрозы, посягательств на конституционный строй, территориальную целостность государства, благополучие его граждан. Таков смысл законов о чрезвычайном, положении, об обороне, о безопасности, о государственной границе. В частности, чрезвычайное положение как любой правовой режим деятельности вводится для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан. Охрана государственной границы как составная часть государственной системы обеспечения безопасности включает такие меры, как недопущение противоправного изменения прохождения границы, соблюдение ее режима, защита интересов личности, общества и государства от внешних угроз.

В гражданском законодательстве подробно регулируются юридические состояния физических и юридических лиц и способы предотвращения их противоправного изменения, защиты. Таков, например, механизм возмещения вреда. В гражданском, трудовом, уголовном, семейном законодательстве не одинаков возраст, по достижении которого гражданин может быть привлечен к ответственности.

Пятый элемент - установление легальных процедур разрешения коллизий, рассмотрения юридических споров. Подробнее об этом было сказано выше.

Шестой элемент - наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий. Напомним, что действуют законы о Конституционном Суде, об арбитражных судах, о статусе судей, о милиции, о федеральных органах государственной безопасности, о внутренних войсках.

Наконец, в качестве седьмого элемента правового режима можно назвать нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц.

Несомненно, правовой режим служит своего рода оболочкой коллизий. Его знание и умелое использование позволяет своевременно разрешать юридические коллизии.

Поэтому вполне оправдана четкая регламентация в закона и иных правовых актах возможных оснований возникновения коллизионных и конфликтных ситуаций. И отрадно, что предложенное понимание юридической коллизии и юридического конфликта опирается на конституционные и законодательные нормы.

Думается, полезным в этом смысле будет перечень видов регулирования юридических коллизий в Конституции РФ. Применительно к правовым актам, законности можно выделить ряд конституционных положений (см. Приложение №2).

Интересен зарубежный опыт. В Конституции ФРГ Предусмотрен механизм преодоления нарушений конституционной законности. Если земля не выполняет федеральные обязательства, возложенные на нее Основным законом или другим федеральным законом, то Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы путем принуждения со стороны федерации побудить земли к выполнению этих обязательств. Для проведения мер федерального принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный орган имеет право давать указания всем землям и их органам власти (ст. 37).

Конституция ФРГ содержит ряд специальных норм по поводу возможных международных коллизий и конфликтов. Во-первых, п. 3 ст. 24 устанавливает: в целях урегулирования межгосударственных споров федерация присоединится к соглашениям о международном арбитраже с единой для всех широкой и обязательной юрисдикцией. Во-вторых, признаются антиконституционными и уголовно наказуемыми действия, способные нарушить мирную совместную жизнь народов (п. 1 ст. 26). В-третьих, зафиксированы действия в условиях состояния обороны или напряженности (п. 3 ст. 87). В-четвертых, предусмотрены меры для предотвращения опасности, угрожающей существованию либо основам свободного демократического строя федерации или одной из земель (п. 4 ст. 87), а также меры для отражения опасности, угрожающей одной из земель (п. 1 ст. 91).

В законодательных актах России, как правило, содержатся нормы о порядке разрешения споров. Например, в НК РФ есть раздел VII "Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц". В БК РФ часть четвертая посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Главное, конечно, связано с установлением официальной системы правовых актов. Конституционные основы системы правовых актов в нашей стране имеют первостепенное значение.

Поучителен опыт закрепления иерархии правовых актов и коллизионных процедур в конституциях иностранных государств.

В Конституции Испании п. 3 ст. 9 гласит: Конституция гарантирует принцип законности, иерархию нормативных актов, их обязательное опубликование, отсутствие обратной силы- у норм, право на юридическую защиту, судебную ответственность за произвол органов и представителей власти. Наряду с законами выделяются органические законы, базовые законы для делегирования законодательных полномочий, законодательные декреты.

Сходная классификация законов установлена в Конституции Румынии и Конституции Молдовы. Имеются в виду конституционные, органические и обычные законы, различаемые по кругу регулируемых отношений.

Еще более полная характеристика признаков и соотношения актов установлена в разделе III "Источники права" Конституции Польши. Это - конституция, законы, ратифицированные международные договоры, а также распоряжения и акты местного права. Они названы источниками общеобязательного права. Статья 91 посвящена Ратифицированному международному договору как части правопорядка страны и применяемому непосредственно. Если ратифицированный договор конституировал международную организацию, то установленное ею право применяется непосредственно, имея приоритет в случае коллизий с законом. Статьи 92-94 определяют порядок издания подзаконных актов.

В сфере публичного права используются сложные режимы предотвращения юридических коллизий. Сошлемся прежде всего на ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, согласно которой издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Установлено: в случае противоречия между федеральным законом, принятым в пределах компетенции Российской Федерации, и нормативным правовым актом субъекта Федерации действует федеральный закон. Акт субъекта Федерации в этом случае утрачивает юридическую силу и не подлежит применению. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам его ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Федеральный закон в этом случае не применяется, о чем делается официальное уведомление.

Важным условием предотвращения коллизий является "компетенционное правило". Оно означает, что органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, законодательством. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы и интересы субъектов Федерации, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.

Весьма полезно заблаговременно урегулировать процедуры разрешения разногласий и споров между органами государственной власти всех уровней. Их чаще всего устанавливают в законах, в иных правовых актах, а также в договорах (соглашениях). В федеральных законах и законах субъектов Федерации о статусе органов государственной власти определяются процедуры рассмотрения разногласий, выработки общей позиции по спорным вопросам и принятия согласованных решений. В федеральных законах и законах субъектов Федерации, издаваемых по предметам совместного ведения, часто устанавливается порядок рассмотрения споров между ними. Ответственность же соответствующих органов государственной власти во внутрифедеральных отношениях определяется путем "отсылки".

Оправдано в законодательных актах тематического содержания регулировать порядок рассмотрения спорных вопросов, вариантов ассигнований, размеров ставок и отчислений, порядок образования согласительных комиссий, формы выражения несогласия той или иной стороны, основания компенсации и порядок применения санкций к органам государственной власти, не выполняющим своих обязательств.

Подчеркнем еще одно правило: от всех субъектов права требуется глубокое знание такого сопутствующего элемента их деятельности, как юридические коллизии, которые неизбежно возникают процессе реализации их правового статуса. Лучше заранее знать причины возникновения такого явления, своевременно предотвращать и устранять его легальными средствами, ем внезапно оказаться в огне противоречий и кризисов. Первый путь - легальный и экономный во всех отношениях.

Анализ условий возникновения коллизий связан с обязанностью государственных органов и иных структур постоянно собирать и оценивать информацию о зарождающихся, появившихся или могущих возникнуть юридических противоречиях. Вмешательство в компетенцию, издание незаконных актов, противоборство лидеров, обострение межнациональных и иных отношений, препятствие деятельности, неповиновение, нарушения законности - таковы индикаторы информации "по отклонениям", которая свидетельствует о юридических коллизиях и конфликтах. Ведение такой "коллизионной информации" должно стать твердой правовой обязанностью всех.

Требование обязательности правовых норм и деятельность на основе закона сочетается с прямыми запретами совершать противоправные действия или действия, которые могут стать таковыми. Например, ст. 43-52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[1] посвящены гарантиям прав местного самоуправления, включая предъявление в суд требований о признании недействительными актов органов государственного управления, предприятий и учреждений, общественных объединений.

Предотвращению коллизий в сфере частного права служит хорошее знание гражданами, предпринимателями своих прав и обязанностей, легальных способов их осуществления и защиты, умение готовить юридические документы и акты. Нормы гражданского, семейного, жилищного кодексов, других законов служат основой их самореализации. Должностные лица и госорганы обязаны этому содействовать.

Кроме общей законодательной регламентации в сфере публичного права, не менее важно готовить и принимать специальные правила, посвященные юридическим коллизиям. Это могут быть стабильные процедуры, нормы о порядке разрешения коллизий в рамках законов, положения о статусе государственных органов и иных организаций, специальные коллизионные правила функционального характера - для разных сфер деятельности и видов взаимоотношений субъектов права. Готовить и вводить такие нормы и акты следует планомерно и во взаимной связи. Их изучение и освоение государственными служащими, депутатами всех уровней, работниками хозяйствующих структур позволит реально и с успехом применять набор средств для преодоления спорных ситуаций.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со ст. 72 Конституции РФ и положениями конституций и уставов ее субъектов. Согласованные действия органов государственной власти означают информирование, получение согласия, отсутствие возражений, совместные программы, координацию мероприятий.

В целях предотвращения и преодоления коллизионных ситуаций органы государственной власти содействуют участию общественных объединений и движений, политических партий, предпринимательских структур, религиозных организаций в проведении переговоров, поиске взаимоприемлемых решений, в разъяснении населению причин коллизионной ситуации. Органы государственной власти обязаны содействовать средствам массовой информации в получении достоверных сведений о причинах, содержании и участниках коллизионных и конфликтных ситуаций, информировать население о проводимых ими мероприятиях.

Еще одно важное правило - все государственные органы должны своевременно определять причины и содержание разногласий и споров. В целях своевременного обнаружения противоречий в многообразных отношениях органы государственной власти обязаны в пределах своих полномочий собирать и анализировать информацию: а) о разногласиях между различными государственными органами и должностями лицами по вопросам их компетенции; б) о влиянии и противоборстве интересов социальных групп, партий и их лидеров; в) о несогласованных действиях государственных органов; г) о фактах принятия решений с превышением полномочий, вмешательства в компетенцию других органов; д) о воспрепятствовании деятельности государственных органов; е) о конфликтах политического, экономического и социального характера.

В случае возникновения разногласий и споров органы государственной власти обязаны определить их причины, провести анализ состояния коллизионной ситуации и возможных вариантов ее развития. Они вправе обратиться к соответствующим органам в связи с нарушениями законности, хотя и от них зависят выработка мер воздействия для смягчения противоречий в Управленческих, экономических и иных отношениях и поиск компромиссов.

Для предотвращения развития коллизионной ситуации соответствующие органы государственной власти обязаны выяснять ее причины, участников, оценивать их намерения и действия. Как отмечалось выше, руководители заинтересованных органов государственной власти проводят между собой переговоры либо выделяют полномочных представителей, наделяют их мандатом на ведение переговоров и достижение договоренности по спорным вопросам. Согласованно принятое в результате переговоров решение должно быть реализовано сторонами в ходе их последующей деятельности.

Для правовых режимов предотвращения и разрешения юридических коллизий существенное значение имеет комплекс используемых средств. Набор таких средств включает в себя весь диапазон "от мягкого к жесткому" - взаимное информирование сторон по спорным вопросам, уведомление, ведение переговоров, достижение договоренностей, взаимные компромиссы, использование арбитражных и посреднических процедур, решения судов, жесткие санкции государств. Их правильный выбор и умелое применение в нужный момент и в соответствующей коллизионной или конфликтной ситуации гарантирует успех. И, напротив, неудачная оценка подобных ситуаций и избранных средств приводит к отрицательным результатам.

А отсюда еще одна характеристика указанных правовых режимов - их динамизм. Подвижность и быстрота развития юридических противоречий, или, напротив, их вялое течение предполагают анализ и обнаружение фаз развития коллизий. Такой мониторинг позволяет верно устанавливать диагноз "юридической болезни" и выбирать самые оправданные средства для ее лечения - сначала по инициативе сторон, потом мягкие, затем императивные вплоть до жестких санкций.

Таким образом, для рассматриваемых правовых режимов характерны четыре признака: а) законодательное регулирование порядка деятельности субъектов права в типичных коллизионных и конфликтных ситуациях. Здесь нормативное моделирование такого рода вполне оправдано; б) возложение на субъектов публичного и частного права обязанности собирать информацию и в соответствии с ней целеустремленно действовать в данной сфере; в) системное использование всего набора средств по предотвращению и устранению юридических коллизий; г) учет динамичности юридических противоречий и своевременность применения соответствующих средств для их разрешения.

Исследуемая проблема коллизий связана с таким явлением как юридический риск. Как известно, понятие риска разработано в юридической литературе применительно к риску случайной гибели имущества, к страхованию имущества, здоровья и жизни, к оговоркам в форс-мажорных обстоятельствах. В подобных случаях обеспечивается гарантия компенсации возможных потерь и ущерба субъекта прав.

В контексте нашей темы понятие "юридический риск" отражает возможное вхождение субъекта права в зону неправомерного поведения. Его смысл - скорее в предостережении от неправомерных действий, когда в зоне риска гражданин, должностное лицо или госорган и хозяйствующий субъект исходят из своих интересов, продиктованных только целесообразностью. В одних случаях мы имеем дело с мотивацией типа "не заметят", "не обнаружат" и "не накажут", т.е. с умышленной ориентацией деятельности вопреки принципам и нормам права. В других - с неосведомленностью, неинформированностью, незнанием права, т.е. скорее с умыслом в форме неосторожности.

Расчет субъекта права на удачу и возможность избежать опасности в виде осуждения и санкций нередко себя оправдывает. И это побуждает рисковать еще и еще раз. Но "красный свет риска" уже зажжен, и субъект права рискует потерять или ослабить свой легальный статус и сам причинить себе вред. Цена собственной ошибки очень высока, ибо тогда нормы коллизионного права, как отмечалось выше, вступают в действие...

Понятно, что сказанное может и должно служить предостережением от создания коллизионных и конфликтных ситуаций. Стихийному возникновению и развитию следует противопоставить типологию и моделирование возможных "отклоняющихся" правовых ситуаций. Своего рода матрицы таких ситуаций полезно составлять при подготовке крупных правовых актов и проведении реформ и преобразований. Описание ситуаций с помощью набора признаков, изменяющих свое значение под влиянием рода факторов, будет облегчено использованием компьютерной техники и электронных технологий.

Таковы действия в рамках первой фазы предупреждения юридических коллизий. Однако эффект может быть достигнут и проверен на последней фазе, - либо затухания, либо обострения конфликта до кризисной степени. Но для этого потребуется система юридической статистики, позволяющей вести мониторинг "отклоняющихся" правовых ситуаций, выявленных и установленных правонарушений. Такая статистика может включать: а) сведения о протестах, представлениях, определениях органов прокуратуры; б) данные о жалобах и обращениях граждан; в) динамику дел, рассмотренных судами; г) аналитическую информацию о случаях нарушения компетенции, незаконных актах и т.п.; д) уголовную статистику.

Правовой порядок в государстве в целом иногда подвергается серьезной опасности. Это могут быть внутренние и внешние угрозы безопасности страны и ее конституционному строю. Тогда неизбежно встает вопрос о легитимном применении силы. Ведь принуждение, насилие в легальных пределах есть один из институтов публичного права Причем режим его применения должен быть строго регламентирован. Есть несколько таких режимов, но их нельзя часто вводить в любых критических ситуациях, например, в связи с предвыборными баталиями.

Законодательство регулирует порядок использования войск и иных средств для охраны государственных границ, обеспечения безопасности и обороны страны. К сожалению, задерживается принятие ФКЗ "О военном положении".

В случае конфликтных ситуаций, возникновения и открытого противостояния государственных органов и общественных организаций, иных структур, подрыва конституционных основ Федерации, слома конституционной системы государственной власти и массовых нарушений законности Президент и Правительство РФ принимают срочные меры в соответствии с их компетенцией. Совет Федерации Федерального Собрания вправе заслушивать объяснения представителей конфликтующих сторон и информацию органов исполнительной власти. Совет Федерации может одобрить план мероприятий по урегулированию конфликта во внутрифедеральных отношениях и преодолению кризиса на территории любого субъекта РФ.

Особо выделим режим чрезвычайного положения. Президент РФ на основе ст. 88 Конституции РФ и в соответствии с ФКЗ "О чрезвычайном положении" вводит в отдельных местностях страны чрезвычайное положение и незамедлительно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Совет Федерации рассматривает в кратчайший срок вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения.

Пока действует прежний закон о чрезвычайном положении, и новый еще не принят.

Думается, Правительство РФ может вводить временные режимы. Один из них связан с осуществлением экономической и приграничной деятельности на территории одного или нескольких субъектов Федерации в случае возникновения конфликтных ситуаций. Об этом должен быть уведомлен Совет Федерации.

Еще одна легальная мера воздействия. В соответствии с законодательством и с согласия Совета Федерации Правительство РФ вправе решать вопрос об использовании внутренних войск Министерства внутренних дел РФ и иных специальных подразделений для преодоления открытого нарушения Конституции и федеральных законов, массовых беспорядков и нарушений прав граждан. Это будет способствовать восстановлению конституционных институтов государственной власти.

Другой режим означает право Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти субъекта Федерации или по собственному усмотрению создавать временные органы исполнительной власти, территориальные управления федеральных органов исполнительной власти на территории одного или нескольких субъектов Федерации. Такие меры могут потребоваться для обеспечения в условиях конфликтных ситуаций управления системами жизнеобеспечения населения и нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Президент и Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти принимают меры по восстановлению конституционных органов власти и управления, местного самоуправления, режима законности в зоне конфликта. Организуют совместно с представителями государственных структур и общественных организаций и движений на территории соответствующего субъекта Федерации подготовку и проведение выборов, разработку и принятие законов и иных правовых актов для упорядочения статуса субъекта Федерации.

В иностранных государствах урегулирован режим чрезвычайного положения. В конституциях и специальных законах Установлены основания и порядок его введения и поддержания, а также виды режимов такого рода. Поучительна детальная регламентация.


[1] Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100