www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Теория государства и права
Мухамет-Ирекле А. Методология правового и социального государства. Краткий очерк. М.: Изд-во РАГС, 2003. 170 с.
<< Назад    Содержание    Вперед >>
Глава 2. О субъективных причинах неэффективности правового регулирования природопользования

Взятое в качестве примера «частного» – действующее российское водное законодательство, как говорится, весьма «разношерстно» по своим источникам. Это на двух уровнях (федеральном и субъектов России): и законы, и подзаконные нормативные акты, и нормы международного права, а также договора и соглашения России и отдельных ее субъектов. Итак, немного об основных источниках, которые характерны и для других отраслей российского законодательства, отнесенных к совместному ведению. Видимо, нет необходимости подробно говорить о том, зачем это надо автору. Логической посылкой задуманного является необходимость убедиться о том, что отдельно взятая отрасль законодательства, состоящая из системы нескольких источников, в своем целом и в каждом из своих источников, не удовлетворяет основному принципу правового государства – принципу формального равенства лиц в отношениях природопользования. Полученные выводы в свете отмеченных теоретических оснований призваны пополнить собой, так сказать, краткую «картину бытия» права.

Итак, в соответствии со ст. 2 Водного кодекса России, водное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов, состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов ее субъектов. Затем, в список источников водного законодательства должны быть занесены так называемые нормативные договора, о чем говорится в законодательстве некоторых субъектов России. К примеру, в ст. 2 Водного кодекса Башкортостана (в редакции Закона Республики Башкортостан от 7 марта 2001 г. №191-з «О внесении изменений и дополнений в Водный кодекс Республики Башкортостан»), среди прочего сказано, что водное законодательство Башкортостана основывается на его Конституции, федеральных законах в части регулирования вопросов, отнесенных к ведению России ее Договором с Башкортостаном «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан».

«Водный» закон Свердловской области более кратко говорит о том же самом. В ст. 5 Областного Закона Свердловской области «О регулировании водных отношений на территории Свердловской области» от 15 июня 1999 г. №15-ОЗ (в редакции Областного Закона Свердловской области от 22 декабря 2000 г. №47-ОЗ) сказано, что водное законодательство, действующее на территории Свердловской области, состоит из Водного кодекса России, иных федеральных законодательных актов, настоящего Областного закона и других законодательных актов Свердловской области, а также иных нормативных правовых актов России и Свердловской области».

Также, в ч. 1 ст. 1 Областного Закона Свердловской области от 7 августа 1996 г. №35-ОЗ «О недрах в Свердловской области» (в редакции Областного Закона Свердловской области от 18 марта 2002 г. №18-ОЗ) говорится, что Закон Свердловской области о недрах основывается на Конституции России, Уставе Свердловской области, Законе Российской Федерации «О недрах», Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области и является составной частью законодательства России и Свердловской области о недрах.

* * *

Если, как говорится, сразу к делу, то можно посетовать, что только в одном источнике – в международных правовых актах, принцип формального равенства субъектов «водных» отношений вроде бы соблюден. Однако в силу разного подхода к определению ценностей в международных правовых актах и в российском законодательстве, сей позитивный момент, к сожалению, нейтрализован. Одним из таких ярких примеров является то, что в одном из обзоров российской и германской юридической литературы одновременно отмечается: во-первых, что «интересен анализ международного принципа «загрязнитель платит», его трансформации в российском законодательстве и международном экологическом праве, когда российский автор отстаивает позицию неналогового характера платы за загрязнение окружающей среды; говорит о компенсационном характере платы за загрязнение окружающей среды, о необходимости ее соотнесения с размерами нанесенного вреда, о возмездном характере отношений, связанных с взиманием платы за природопользование, что отличает ее от налоговых платежей; настаивает о понимании платы за природопользование как элемента экологических, а не налоговых правоотношений» [1].

Во-вторых, в самом международном праве, например, в приведенном в том же источнике обобщении принципов экологического права Германии, имеется в виду иное понимание, что «с экономической точки зрения сутью принципа «причинитель платит» является интернализация затрат, то есть внешние затраты, возникающие у различных субъектов в результате загрязнения окружающей среды, истощения природных ресурсов, должны трансформироваться во внутренние, «интернальные» затраты загрязнителя. Другими словами: загрязнитель должен сам нести издержки в связи с ухудшением окружающей среды, а не переключать их на общественность, то есть на бюджеты» [2].

К великому сожалению, и другой источник – российская «договорная» действительность, также не может быть названной прогрессивной. Ее основной порок в том, что еще более чем 200 лет назад, во времена Великой Французской революции, в ст. X Декрета от 11 августа 1789 г. «Об уничтожении феодальных прав и привилегий» было сказано, вроде как про нас, что «так как национальная конституция и общественная свобода более выгодны для провинций, чем привилегии, которыми некоторые их них пользовались, и пожертвовать которыми необходимо для тесного единения всех частей государства, – бесповоротно уничтожаются частные привилегии провинций, сеньорий, областей, городов и общин, как денежные, так и всякие иные» [3]. Иная, вообще непривлекательная, суть привилегий видится из еще более древней истории государства и права: «Представление привилегий одним провинциям за счет других, что затем приводило к стравливанию всех народов, являлось руководящим принципом римской политики «разделяй и властвуй», когда Рим подачками и преимуществами привлекал на свою сторону одних, чтобы с их помощью подавлять других» [4]. Как говорится, без комментариев…

* * *

В проводимом анализе одного из его главных источников действующего российского водного законодательства – «водных» законов России и ее субъектов, думается, можно будет ограничиться рассмотрением лишь некоторых, наиболее важных моментов, которые в силу своего основополагающего момента дадут нам ответ о соблюдении (или несоблюдении) принципа формального равенства лиц как субъектов аналогичных правоотношений. Для чего последовательно рассмотрим вопрос о содержании водных отношений (в объеме прав и юридических обязанностей для самих субъектов этих отношений). В этой связи, более интересует вопрос соблюдения действующими «водными» законами прав и свобод человека в водных отношениях, в сфере которых находятся лица как осуществляющие частнопредпринимательскую деятельность посредством водных объектов, так и те, кто живет (или просто отдыхает) у того же водного объекта. Все указанные лица обладают одним и тем же правом – естественным (неотчуждаемым) правом на пользование природными объектами. Заметим, что весь интерес, по возможности, не будет идти далее чисто формального юридического сравнения словесных конструкций.

Как результат анализа можно последовательно сообщить, что, в соответствии со ст. 19 Конституции России, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина. В тоже время, в разных субъектах России человек, как самый активный субъект отношений природопользования, будет иметь разный объем прав и обязанностей, так как содержание этих отношений в разных субъектах России – различное.

Например, в Водном кодексе России, судя по его преамбуле и ст. 5, к водным отношениям отнесены отношения в области использования и охраны водных объектов. Далее, относительно таких водных объектов как подземные воды говорится об их специфике – отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод регулируются законодательством о недрах и водным законодательством России.

Федеральный Закон от 3 марта 1995 г. №27-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» говорится, что настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

В Преамбуле Водного кодекса Башкортостана содержание предмета уже шире – Водный кодекс Башкортостана регулирует отношения, возникающие в процессе комплексного использования, восстановления и охраны водных объектов. А в ст. 4 уже почему-то говорится, что к водным отношениям отнесены отношения в области использования и охраны водных объектов; что отношения, возникающие в области геологического изучения подземных вод, регулируются законодательством о недрах.

Кодекс Башкортостана «О недрах» в своей Преамбуле говорит, что настоящий Кодекс регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр на территории Башкортостана, использованием отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, а также в связи с изучением, добычей и охраной подземных вод. Настоящий Кодекс содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Башкортостана, а также прав пользователей недр». А что в других субъектах России?

В Областном Законе Свердловской области «О регулировании водных отношений на территории Свердловской области» от 15 июня 1999 г. №15-ОЗ, в ст. 4 говорится, что водное законодательство регулирует отношения по поводу водных объектов как объектов природы, пользования (хозяйствования) и собственности. Далее, отношения по использованию и охране подземных водных объектов регулируются с учетом экологического законодательства и законодательства о недрах.

Областной Закон Свердловской области от 7 августа 1996 г. №35-ОЗ «О недрах в Свердловской области» говорит, что настоящий закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр в границах территории Свердловской области, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер. Настоящий закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства, граждан России и населения Свердловской области, а также прав пользователей недр.

В Законе Ставропольского края от 6 июня 1997 г. №15-кз «Об организационной, экономической и финансовой основах функционирования водохозяйственной системы Ставропольского края» (в редакции Закона Ставропольского края от 28 марта 2001 г. №23-кз) говорится по иному, что Закон устанавливает правовые основы деятельности в области использования, восстановления, охраны и изучения водных объектов и мелиорации земель, определяет общий порядок и механизм функционирования водохозяйственной системы края, формирование ее экономической и финансовой базы.

Наиболее корректны по отношению к федеральному законодательству формулировки Водного кодекса Татарстана от 16 июня 1999 г. №2221 (в редакции Закона Республики Татарстан от 21 ноября 2001 г. №1192). В ст. 4 сказано, что водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов (водные отношения). Отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод, регулируются законодательством о недрах и водным законодательством. А в ст. 2 правовое регулирование отношений в области использования и охраны водных объектов осуществляется настоящим Кодексом, принимаемыми в соответствии с ним другими законами и иными нормативными правовыми актами.

Закон Татарстана от 25 декабря 1992 г. №1722-XII «О недрах» (в редакции Закона Республики Татарстан от 21 ноября 2001 г. №1193) говорит, что регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр в Татарстане.

Если, как говорится, «отделить зерна от плевел», то имеются все основания считать, что различное определение предмета законодательства в законах отмеченных субъектов России неизбежно влечет за собой разные права и юридические обязанности субъектов аналогичных правоотношений.

К примеру, употребление единственного слова «рациональный» по отношению к «использованию» влечет за собой целый шлейф дополнительных обязанностей. По крайней мере, должно вести к последовательному развертыванию указанного содержания предмета к конкретным нормам с их диспозицией и санкцией. Например, в самой экологической (то есть в естественно-правовой), науке под «рациональным природопользованием» понимается: изучение;

охрана (в том числе, создание охраняемых территорий; охрана редких и исчезающих видов растений и животных; сохранение благоприятной среды обитания);

освоение (в том числе, комплексное и экономное использование природных ресурсов; обеспечение воспроизводства возобновляемых природных ресурсов; использование достоинств среды и приспособление к неблагоприятным условиям);

преобразование (в том числе, увеличение ресурсов природного комплекса; улучшение качества среды обитания) [5].

Есть резон пояснить, что важность сказанного ранее о «чисто формальном юридическом сравнении словесных конструкций», когда во внимание берется буквально каждое слово, особенно, в преамбуле и самих статьях нормативных правовых актов, может основываться, например, на ст. 431 «Толкование договора» Гражданского кодекса России, а также нормах европейского права. К примеру, в решении Европейского Суда по правам человека по делу «Голдер против Соединенного Королевства» от 21 февраля 1975 г. отмечалось как следует «…решить вопрос о методе, каким следует толковать Конвенцию. Суд готов исходить из того, что ему следует руководствоваться ст. 31 – 33 Венской Конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.… излагаются правила толкования, принятые в международном праве... согласно п. 2 ст. 31 Венской Конвенции, преамбула к договору образует неотъемлемую часть его контекста. Более того, преамбула обычно бывает весьма полезной для определения «предмета» и «цели» конкретного международно-правового акта при его толковании» [6].

Перечислять многочисленные недостатки действующих российских «водных» законов можно еще долго. Наша же задача – остановиться, чтобы не увести разговор в иное русло. Уже исходя из сказанного, не углубляясь в дальнейшее исследование предмета и содержания «водных» законов, что является вопросом отдельного, иного по научной специальности исследования, можно сказать, что в разных субъектах России одно и то же лицо при аналогичном водопользовании имеет разные права и юридические обязанности. В юридической литературе отмечается, что низкое качество самого законодательства по своим последствиям сопоставимо разве, что лишь со слабым правоприменением и может быть основной причиной низкой эффективности правового регулирования [7].

Правовое требование Конституции России о равенстве лиц, не оставляет также сомнения в необходимости однозначного определения во всех субъектах России не только предмета регулирования законов, но и адекватности мер юридической ответственности за его нарушения. В свете известного, что в России строгость закона издавна компенсируется его неисполнением, весьма интересен вопрос и о том, насколько единообразно в разных субъектах России осуществляется применение мер юридической ответственности (санкция за нарушение закона). Полученный ответ будет весьма важен. Действительно, если за неисполнение одной и той же юридической обязанности субъекту аналогичного правонарушения в разных частях России могут грозить разные наказания, налагаемые разными органами государства, то каким является наше правовое государство – феодальным? В советском государстве такое порицалось (если не ошибаемся, имелось ленинское высказывание, что в стране не должно быть законности или калужской, или казанской).

* * *

В России, то есть в большинстве ее субъектов, которые не принимали своих «водных» законов, юридическая ответственность определена в соответствии со ст. 130 Водного кодекса России: «Лица, виновные в нарушении водного законодательства Российской Федерации, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Штрафы за административные правонарушения налагаются должностными лицами специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда в пределах их компетенции, установленной законодательством Российской Федерации».

Следует отметить, что при всей своей «нарочитой приближенности», настоящие краткие итоги проведенного исследования, как хочется надеяться, строго следуют заданной методической линии. Последняя состоит в том, что весь кризис российской государственности в неком приближении может быть рассмотрен через условия «экологического кризиса»;

в свою очередь, последний – через исполнение государством приписываемой ему юридической наукой так называемой экологической функции государства, которая осуществляется посредством законодательства и его применения;

что является прерогативой органов государства, прежде всего, специально уполномоченных государственных органов в сфере природопользования. Так вот последние, как будет показано далее по тексту, в своей работе по применению мер юридической ответственности предпочитают из всех возможных именно меры административного воздействия. На них и остановим внимание россиян более подробно.

На момент проведения исследования Кодекс РСФСР «Об административных правонарушениях» от 20 июня 1984 г. (в последней действовавшей редакции Федерального Закона от 20 марта 2001 г. №26-ФЗ) должен был 1 июля 2002 г. быть заменен на новый Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001г. №195-ФЗ, о чем говорилось в Федеральном Законе от 30 декабря 2002 г. №196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации «Об административных правонарушениях». Так как перед автором стоит задача показать, что действующее российское законодательство не являет собой законодательства, соответствующего принципу правового государства (принципу формального равенства субъектов правоотношений), – воспользуемся возможностью обзора обоих административных законов. При этом, естественно, о новом административном Кодексе будем вынужденно кратки (сможем сказать всего пару слов). Первое слово общего плана, что новый Кодекс идет «правильной дорогой» в сторону правового государства.

Например, в его ч. 1 ст. 1.3 говорится, что «к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний».

В ч. 4 той же статьи, что «в соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти».

Второе же частного плана. Бросилось в глаза следующее: непонятно почему в ст. 23.23 Кодекса определено, что органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.20 (о самовольном подключении к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений). Может быть, на это и не обратили бы внимание, но это пример недопонимания юридического смысла определения «воды, водный объект», а также «водные отношения», что не дает оснований проходит мимо подобных вольностей в действующем законодательстве. Опять проблема в грамотности законодателя? Когда читаешь в юридической литературе, претендующей на применение в правотворчестве, что вряд ли есть специфический смысл, потребовавший нормативного выражения в Водном кодексе основных понятий, среди которых «вода», «воды», «подземные воды» и т.д., то нельзя не восхититься юридической компетентностью авторов [8]. Напомним, что в действующем российском законодательстве, а также и в советском, различением «вода» и «воды», как объектов правового регулирования разных законодательств, проводится граница между компетенцией гражданской и водной отраслями.

Итак, в соответствии с действовавшим до 1 июля 2002 г. Кодексом РСФСР «Об административных правонарушениях» от 20 июня 1984 г., за действия, образующие собой состав административного правонарушения, предусмотренного, к примеру, его ст. 47 «Нарушение права государственной собственности на воды» (то есть за самовольный захват водных объектов, за самовольное водопользование, за переуступку права водопользования, а также за совершение других сделок, в прямой или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на воды), водопользователь во многих субъектах России, где не были приняты свои «водные» законы, мог быть подвергнут административному штрафу в размере: гражданин – до пятидесяти рублей, а должностное лицо – до ста рублей.

Указанные суммы штрафов были бы не окончательными, так как следует их пересчитать в соответствии с еще двумя законами: во-первых, в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. №3293 «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР «Об административных правонарушениях», который говорил в ст. 1, что «впредь до принятия Основ законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях руководствоваться следующим порядком перерасчета размеров штрафов, выраженных в твердых суммах: если верхний предел штрафа не превышает – пятидесяти рублей, считать его равным одной второй минимального размера оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже одной десятой минимального размера оплаты труда;

если – ста рублей, то считать его равным одному минимальному размеру оплаты труда, при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже одной третьей минимального размера оплаты труда».

Во-вторых, в соответствии со ст. 5 Федерального Закона от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда», с 1 января 2001г. была установлена базовая сумма, равная 100 рублям для исчисления налогов, сборов, штрафов и иных платежей, осуществляемых в соответствии с законодательством России в зависимости от минимального размера оплаты труда.

Значит, гражданин за указанный в примере проступок мог быть оштрафован в ряде субъектов России, где не были приняты «водные» законы, на сумму от 10 до 50 рублей, а должностные лица – от 30 до 100 рублей.

Эти штрафы, в соответствии с Водным кодексом России, должны были налагаться должностными лицами специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, каковым являются территориальные органы Министерства природных ресурсов России, в составе которого действует Государственная водная служба. Компетенция МПР России как специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда определена Положением о МПР России, утвержденного постановлением Правительства России от 25 сентября 2000 г. №726. Однако то, что вопрос об административной ответственности был «перепоручен» водным законодательством административному, привело к изменению статуса управомоченного органа. В соответствии со ст. 219 Кодекса РСФСР от 20 июня 1984 г. «Об административных правонарушениях» ими стали органы государственного контроля в области использования и охраны водных объектов (коротко – госводконтроля). Следует сказать, что этот орган был образован в соответствии с постановлением Правительства России от 16 июня 1997 г. №716 «Об утверждении Положения «Об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов».

При этом, инспектора госводконтроля разного уровня имели разный объем прав. Рядовой госводинспектор, который и есть основной работник, имел право по старому административному закону наложить взыскание в сумме от 10 рублей (после пересчета в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. №3293 «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР «Об административных правонарушениях» – 0,1 минимального размера оплаты труда, но не менее 25 рублей) на граждан и до 30 рублей (0,3 минимального размера оплаты труда, но не менее 50 рублей) на должностное лицо.

Относительно же мнений о том, что возможно было применение мер административной ответственности согласно ст. 84 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. №2060-1 «Об охране окружающей природной среды»: «В Законе об охране окружающей природной среды закреплено более 15 экологических правонарушений. Водные правонарушения – это во многом экологические правонарушения, поэтому можно применять ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды» [9], наше мнение было – нет, не следует. О причинах будет сказано подробнее ниже по тексту.

В соответствии с Законом Татарстана от 14 июля 1999 г. №2280 «Об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» такое деяние как «самовольное водопользование» может быть квалифицировано в соответствии с его ст. 60 «Пользование природными ресурсами без разрешения (лицензии)»: пользование природными ресурсами без разрешения (лицензии), за пользование которыми законодательством предусмотрено получение разрешения (лицензии) – влечет наложение штрафа на граждан до десяти минимальных размеров оплаты труда (до 1000 рублей); на должностных лиц – до двадцати минимальных размеров оплаты труда (до 2000 рублей), а на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц – до ста минимальных размеров оплаты труда (до 10000 рублей). Штрафы налагаются от имени Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Татарстана его должностными лицами на уровне главного государственного инспектора Республики Татарстан по охране природы и его заместителями (ст. 78).

В соответствии со ст. 12 «Административная ответственность юридических лиц за нарушение требований настоящего Закона» Закона Ставропольского края от 6 июня 1997 г. №15-кз «Об организационной, экономической и финансовой основах функционирования водохозяйственной системы края» за то же самое (пользование водными объектами без лицензии), на юридическое лицо может быть наложен штраф в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда (от 5000 до 10000 рублей). Штрафы налагаются должностными лицами специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда по Ставропольскому краю (ст. 11).

В Башкортостане, в соответствии со ст. 123 «Административная ответственность за нарушение водного законодательства» ее Водного кодекса, граждане и должностные лица, виновные в аналогичном нарушении водного законодательства (отсутствии лицензии на пользование водными объектами; самовольном пользовании водными объектами) несут административную ответственность: граждане – от одного до десяти минимальных размеров оплаты труда (от 100 до 1000 рублей), а должностные лица – от трех до двадцати минимальных размеров оплаты труда (от 300 до 2000 рублей). Штрафы за нарушения водного законодательства налагаются в административном порядке органами, осуществляющими государственный контроль в области использования и охраны водных объектов.

Относительно отличий органов государства в разных субъектах России, управомоченных налагать административные взыскания (в одних – это специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда на данной территории, а в Башкортостане – это орган более узкой компетенции). Образно скажем, что все инспектора госводконтроля – работники МПР России и его территориальных органов, но не всякое должностное лицо в МПР России и его территориальных органах – инспектор госводконтроля (равно как и других – экологического, лесного и геологического контролей).

Касательно подобного примера из «водного» закона Свердловской области можно сказать, что в результате непонятных трюков, предусмотренный в ст. 16 действующего Областного Закона Свердловской области «О регулировании водных отношений на территории Свердловской области» состав рассматриваемого нами административного правонарушения (как самовольное водопользование) применен быть не может – в ч. 2 данной статьи сказано, что «условия и порядок применения отдельных видов юридической ответственности устанавливаются административным законодательством Российской Федерации и административным законодательством Свердловской области». В последнем такого состава нет; среди органов, управомоченных применять меры административного воздействия, специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда Свердловской области – тоже нет. Значит, в подобном случае необходимо применять российское административное законодательство.

По новому же Кодексу России «Об административных правонарушениях» подобное рассмотренному примеру правонарушение, в соответствии со ст. 7.6 «Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)», начиная с 1 июля 2002 г., повлечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда (в указанных базовых ставках в размере 100 рублей от 300 до 500 рублей); на должностных лиц от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда (от 500 до 1000 рублей); на юридических лиц от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (от 5000 до 10000 рублей). А рассматривать дела об административных правонарушениях будут, в соответствии со ст. 23.23 Кодекса, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (госводконтроля). Что, в свете уже отмеченной ст. 1.3 о претензии нового административного Кодекса России быть головным актом российского административного законодательства, вселяет некую надежду, что в скором времени отмеченные как неправовые указанные административные акты субъектов России будут приведены в соответствие с ним.

Однако выскажемся по поводу: относительно возможной ответственности так называемых должностных лиц. Можно высказать сомнение в эффективности такой квазиюридической конструкции (как очередного рудимента советского права). Думается, что в основе сказанного лежит отмеченная еще Кантом юридическая природа, когда правонарушителю, «не как свободному существу» не может быть вменено совершенное им правонарушение [10]. В коммерческой организации, то есть в юридическом лице, основной целью которого является извлечение прибыли, не может быть никакой иной воли, даже у самого первого руководителя. Значит, не следует обольщаться, что должностные лица как субъекты возможной юридической ответственности (в данном случае, административной) будут строго следовать диспозиции нормы права, что делает, в итоге, необходимым усложнение правоприменения, может быть, в виде обязательного одновременного привлечения к административной ответственности и самого юридического лица.

* * *

Далее, не стоит думать, что если в российском законодательстве в сфере природопользования ущемляются права лиц, занимающихся частнопредпринимательской деятельностью посредством пользования общими природными объектами, то права остальных лиц на выгодоприобретение от развития и на благоприятную окружающую среду, обеспечены. Например, в том же «подопытном» автору водном законодательстве основным институтом охраны общественных интересов, по-прежнему, (представляется схожесть действующего Водного кодекса России с предыдущим Водным кодексом РСФСР от 30 июня 1972 г.), остается государственная собственность на водные объекты.

Рассмотрение же содержания категорий «государственная собственность на водные объекты» (ст. 34 Водного кодекса России) и «воды как основа жизни и деятельности народов» (ст. 9 Конституции России) в виде некоего общего достояния, показывает их современную нетождественность. Почему в советское время государственная собственность на воды могла иметь место и почему сегодня она не может быть безусловно принята в качестве основного института защиты общественных интересов большинства россиян?

Чтобы заострить вопрос можно добавить, что государственная собственность на земли, воды, леса и иные природные объекты, рассматривалось в момент принятия Конституции СССР 1936 г. как незыблемая основа советского общества [11]. Для сведения напомним, что сам генезис этой категории таков: национальное достояние (по Конституции (Основному Закону) РСФСР, принятому V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918г. До этого, декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов от 27 января 1918 г. всякая собственность на воды, а также другие природные объекты, в РФСР была отменена навсегда);

воды, а также другие природные объекты, составляют собственность трудящихся, на основах определяемых законами Союза ССР (по Конституции (Основному Закону) РСФСР, принятому на XII Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г.);

воды, а также другие природные объекты, являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием (по Конституции (Основному Закону) СССР, принятому VIII Чрезвычайным съездом Советов СССР 5 декабря 1936 г.);

воды, а также другие природные объекты, находятся в исключительной собственности государства; государственная собственность – общее достояние всего советского народа (по Конституции (Основному Закону) СССР, принятому на внеочередной сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.).

Так и сегодня, чтобы не говорили, в российском законодательстве только «государственная собственность» реально определяет содержание «общего достояния». Новелла Конституции России о природных объектах как «основе жизни и деятельности народов России», не будучи разработанной, в ее, может быть, и оригинальном смысле в виде обязательного изъятия у природопользователя природной ренты и возврате россиянам через государство как итогов выгодоприобретения от развития, в результате потеряла реальный смысл (стала опять таки демагогическим лозунгом), когда в своей ст. 36 все отдала на откуп федеральному закону. В результате же повторения и в природоресурсных законах, и в Конституциях (Уставах) ее субъектов, все возвращается к исходной точке (к госсобственности).

Например, в ст. 10 Конституции Башкортостана (в редакции Закона Республики Башкортостан от 3 ноября 2000 г. №94-з) сказано, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Республике Башкортостан как основа жизни и деятельности ее многонационального народа. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами республики, являющимися достоянием ее многонационального народа и находящимися в собственности Республики Башкортостан, регулируются законодательством Республики Башкортостан». В ст. 11, что «государственная собственность является достоянием ее многонационального народа».

В Конституции Татарстана от 6 ноября 1992 г. (в редакции Закона Республики Татарстан от 19 апреля 2002 г. №1380), в ст. 9 сказано, что «земля, ее недра, водные, лесные и другие природные ресурсы, животный и растительный мир, средства государственного бюджета, активы государственных банков, культурные и исторические ценности народов Татарстана и другое имущество, обеспечивающее хозяйственную самостоятельность республики, сохранение материальной и духовной культуры являются общенародным достоянием». Кстати, по сообщениям СМИ в России активы его Центрального Банка не принадлежат государству, и это ложится в основу судебных решений (как защита в известном деле по искам швейцарской фирмы «НОГА» к Правительству России?) [12].

Установив государственную собственность, к примеру, на те же водные объекты (изъяв из гражданско-правового оборота), советское государство этим самым декларировало намерение сохранять и приумножать общее достояние. Однако удовлетворение индивидуальных материальных потребностей и в общественном производстве и в личном потреблении происходило через правомочие пользования водными объектами – общим достоянием. Сегодня следует разделять отношения потребления ресурсов водных (и всех природных) объектов и отношения пользования водными (всеми природными) объектами. Потребление ресурсов природных объектов – это имущественные отношения, при которых сам субъект так называемого пользования этими объектами удовлетворяет свой индивидуальный интерес за счет уничтожения части общего достояния. Конечно же, и при некоторых видах пользования природным объектом, например, в наземном, водном и воздушном транспорте, налицо частноправовые (имущественные) отношения. Однако лучше взять за критерий отнесения к имущественным отношениям мнение классика о «соединении вещества природы с человеческим трудом» [13]. В этой связи, следует также различать разное содержание терминов «природный объект» и «природный ресурс – часть природного объекта, изъятая из состава общего (из природной среды) посредством человеческого труда».

К сожалению, этого не делает до сих пор российское законодательство. Например, в ст. 9, 36 и 72 Конституции России объектом правовой охраны в российском законодательстве, так сказать, «назначены» частноправовые по своей природе «природные ресурсы». Далее, само природоресурсное законодательство, например, Водный кодекс России в ст. 5 определяет уже «водный объект» в качестве объекта водных отношений и правовой охраны. Может быть, законодателю представляется, что «природные ресурсы» есть синоним «природных объектов»? Юристам будет трудно принять сказанное. Кстати, в принятом 10 января 2002 г. Федеральном Законе №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», который, как говорилось ранее, сам отделил природоресурсные отрасли от единой системы экологического законодательства, в ст. 1 «природный ресурс» наделили таки «потребительской ценностью», однако далее этого тоже не пошли. Это, повторимся, очень важно, так как имущественный аспект влияет на выбор способов правового регулирования, чем, в итоге, и предопределяется эффективность (или неэффективность) законодательства.

Следовательно, с экономической точки зрения, основополагающим было и остается осуществление правомочия пользования природными объектами, при реализации которого в материальном производстве, за счет потребления ресурсов природных объектов, создается реальный прибавочный продукт. Из всего сказанного следует частный вывод, что государству по объективным причинам трудно быть эффективным собственником природных объектов. Постоянно нужны некие дополнительные юридические конструкции и структуры, которые, уже в свою очередь, требуют некой страховки. Это то, что профессор В.В. Петров при комментировании Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. №2060-1 «Об охране окружающей природной среды» называл как «гарантии гарантиям» [14].

Наглядной иллюстрацией практического значения вышесказанного является пример из иной, так называемой природоресурсной отрасли. Печальный опыт передачи в СССР в пользование земель показывает, что даже знаменитые на весь мир российские черноземы, с их неисчерпаемым для настоящего хозяина плодородием, в результате деградировали. «Пользование» землями возможно при их использовании только в качестве пространственного базиса для размещения чего-либо временного. В остальных других случаях происходит «потребление», точнее, (уничтожение) ее ресурса – плодородия, основным источником которого является гумус в почве, и частное присвоение прибавочного продукта (урожая).

Может показаться парадоксальным утверждение, что советское законодательство было внутренне связанным и логичным, несмотря на приведенный пример о не тождественности понятий «государственная собственность на природные объекты» и «природные объекты – общее достояние», а также о различиях в содержании общественных отношений «пользования природными объектами» и «потребления ресурсов природных объектов». Дело, в том, что в обществе «ассоциированных производителей» [15], коим представлялся сначала социализм, затем и коммунизм, объективно не было необходимости разделять отношения пользования природными объектами и потребления ресурсов природных объектов как принципиально различные. Почему?

Потому, что при монополии государственной собственности практически на все в общественном производстве, в большинстве своем, прибавочный продукт присваивался всем обществом и распределялся через общественные фонды потребления. Соответственно этому и все издержки общественного производства, в том числе и деградация окружающей среды, одновременно относились на всех членов советского общества.

Опять же, иные копирования из советского законодательства не могут сегодня реально обеспечить соблюдение прав людей. Речь идет о праве пользования природными объектами, которое, наряду с государственной собственностью на эти объекты, также является основным институтом российского законодательства о деле защиты общих интересов. Следует сказать, что в соответствии с действующим законодательством России (это: ч. 3 ст. 129; ч. 3 ст. 209; ст. 214 и, думается, 216 Гражданского кодекса России, а также, например, ст. 31, 32 и 41 Водного кодекса России), имеются все основания право пользования природными объектами отнести к категории вещных прав.

Следовательно, согласно юридической природы права пользования природными объектами как вещного права, никто не может препятствовать природопользователю в осуществлении его деятельности. Вещное право, обеспечивает удовлетворение интересов управомоченного лица, (природопользователя) путем непосредственного воздействия на вещь, которая находится в сфере его господства, поведение же обязанных лиц (общества) состоит в том, чтобы не препятствовать управомоченному лицу совершать действия по осуществлению своего права [16]. Нонсенс в том, что, в соответствии со ст. 36 Конституции России, природопользователь является, напротив, лицом обязанным! И, вообще, с точки зрения здравого смысла, непонятно как можно в законодательстве называть «пользованием» уничтожение? Думается, не надо врать людям, которые наивно верят в силу закона, который становится инструментом обогащения кучки нуворишей за счет самой жизни россиян? Вот цена вопроса!

Необходимо более широко использовать при регулировании имущественных отношений, имеющих место при пользовании природными объектами, институты обязательственного права (аренду, куплю-продажу, договор). В области обязательственных отношений удовлетворение интереса управомоченного (общества) происходит в результате действий обязанного лица (природопользователя) [17]. Обоснованность такой позиции видна –пользование природными объектами осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Здесь четко закреплено, что природопользователь есть лицо обязанное, общество же – лицо управомоченное.

Думается, стало понятно, что без некой перетряски отраслей внутри системы российского права не обойтись. В современных условиях, когда на первый план вышел имущественный аспект общественных отношений, делать и далее вид, что в прежнем, советском содержании конституционное, бюджетное, налоговое, природоохранное и природоресурсное право могут обеспечить социальную гармонию, думается, более чем непростительно для ученого. Чем дольше затягивать этот процесс, тем более одиозным станут, по большому счету, его последствия в виде разрыва слов в пользу человека, закрепленного в законе, и реального положения дела (обнищания, сокращения жизни россиян, генетической деградации нации).

Относительно же раскритикованной государственной собственности на природные объекты – ее беда в том, что государство, можно сказать, потеряло свой суверенитет. В условиях социального государства и госсобственность ничем не хуже других форм обладания общим достоянием. Относительно высказанного мнения, что она более доступна для расхищения, можно сказать, что и частную собственность акционеров разворовывают менеджеры. За любой из видов собственности, как говорится, нужен глаз да глаз. Значит, и нашей государственной собственности на природные объекты под силу обеспечить защиту интересов россиян – надо только исполнять законы в свете правовых требований Конституции России (правового и социального государства)!



[1] Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 4. Государство и право: РЖ/РАН. М., 2002. №2. С.144. (Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. 192 с.).

[2] Там же. С.148 (Принципы экологического права Германии).

[3] Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учебное пособие. С.209-210.

[4] Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. С.87.

[5] Протасов В.Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России: Учебное и справочное пособие. М., 2000. С.385.

[6] Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: Т.1. С.42-44.

[7] См.: Проблемы общей теории права и государства/Под ред. акад. В.С. Нерсесянца. С.513; Эффективность закона (методология и конкретные исследования). М., 1997. С.7-44.

[8] Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 2000. С.13.

[9] Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М., 1997. С.259.

[10] Кант И. Соч. в 6 т. Т.4. Ч.2. С.244.

[11] Сталин И.В. Доклад о проекте Конституции Союза ССР. М., 1936. С.10.

[12] http://www.rtr-vesti.ru/comments.html?id=6220&date=20-05-2002.

[13] Маркс К. Капитал. Т.1. М., 1951. С.191.

[14] Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России/Под ред. проф. В.В. Петрова. М., 1993. С.9.

[15] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.4. С.447.

[16] Гражданское право: Часть 1/Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. 3-е изд. М., 1998. С.326.

[17] Там же. С.326, 428.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100