www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Теория государства и права
Мухамет-Ирекле А. Методология правового и социального государства. Краткий очерк. М.: Изд-во РАГС, 2003. 170 с.
<< Назад    Содержание    Вперед >>
Глава 3. Об объективных причинах неэффективности правового регулирования природопользования

В процессе рассматриваемого в настоящем очерке природопользования, кроме указанных выше субъективных причин, сделавших некачественным (что называется «неправовым») действующее российское законодательство, имеют место и объективные причины. Рассмотрим более подробно вопрос: «А как же сегодня действует механизм права?».

Механизм действия, например, все того же «подопытного» автору водного права состоит в том, что право человека и всего общества на благоприятную среду обеспечивается через осуществление права требования от водопользователя исполнения юридической обязанности сохранить качество окружающей среды. Последний же, в силу экономических законов, заложенных в самом процессе материального производства (к примеру, получение большего количества прибавочного продукта меньшими затратами), объективно не расположен к правомерному (значит, экономически затратному!) поведению в водных отношениях. Согласно указанного, например, авторам идеи размещения на озере Байкал ЦБК можно поставить 5 за эффективность, а за природоохранную часть – 2.

В советское время само государство было природопользователем и работало в общественных интересах, поэтому негативные последствия его деятельности были терпимы. Российское же государство таковым не является, но и не может укротить природопользователя по социально-экономическим (и своекорыстным) соображениям. Никому не секрет, что сегодня, к примеру, для водопользователя сброс сточных вод, являющихся на самом деле жидкими отходами, в водные объекты выгоднее строительства дорогостоящих очистных сооружений. В нефтедобыче процветает практика закачки в недра вод, в том числе и сточных, чтобы поднять наверх нефть и т.д. Словом, природопользователи экономят за счет россиян.

Получается, что сегодня право общества, например, на благоприятную окружающую среду реально может быть обеспечено только через осуществление права требования от государства исполнения юридической обязанности сохранить качество окружающей среды вместо природопользователя. Да, именно вместо природопользователя, который объективно не расположен к правомерному поведению. Несмотря на то, что у государства имеются распоряжении разнообразные институты (экспертиза, нормирование, лицензирование, контроль, надзор, правосудие, исполнительное производство, сами госслужащие), оно, в силу ряда причин, среди которых на первом месте корыстные интересы должностных лиц органов государства, не может (и не хочет) напрягать природопользователя.

Схематично это выглядит следующим образом. Вначале, есть некое обязывание в норме права. К примеру, содержащееся в ст. 92 Водного кодекса России, что «водопользователи обязаны: рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование». Затем следует правоотношение, в котором водопользователь несет общую юридическую обязанность, в соответствии со ст. 36 Конституции России, «не наносить ущерба окружающей среде и интересам иных лиц». Общество же, в свою очередь, имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции России и преамбула и ст. 3 Водного кодекса России). Завершиться все должно «реализацией права». Однако, к сожалению, не в таких желанных (гипотетических) формах как «исполнение юридических обязанностей» или «соблюдение запретов» со стороны водопользователя, а, в силу ранее сказанного об экономических законах получения прибавочного продукта, только в форме «применение предусмотренных мер юридической ответственности» со стороны органов государства, в том числе и специально уполномоченных в этой сфере. Если же случится «применение права», то следом необходимы и «наказание» и «возмещение», в противном случае внутренняя логика, связывающая в единое целое структурные элементы нормы права будет нарушена, что не может не сказаться на ее эффективности. Реальность же далека от сказанного. На практике только в 10% случаев действенность правовой нормы подкреплялась ее санкцией. В итоге, все сказанное делает заведомо неэффективным такое «правовое регулирование» отношений природопользования.

Таким образом, согласно описанной внутренней природе механизма действия права в отношениях природопользования, вдобавок к тому, что природопользователь соблюдать и исполнять требования действующего российского законодательства, в силу экономических законов, как говорится, не склонен, так еще и само общество до определенного времени (до проявления последствий экологического правонарушения) не должно мешать ему осуществлять неправомерные действия, что как бы предопределено самой юридической природой права пользования природными объектами (природой вещного права).

Далее, даже если бы государство и начало работать «как положено» (это, как говорилось, может проявиться лишь на этапе такой формы реализации права как «применение»), то и в этом случае цель обеспечения права людей на благоприятную окружающую среду на практике не могла быть достигнута. Почему? Дело в том, что до принятия Федерального Закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды» в действующем экологическом законодательстве (ст. 81 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды») состав экологического правонарушения, в том числе и административного, определялся как материальный. Чем это было плохо? А в том, что для органов государства применение мер административной ответственности является наиболее эффективным и оперативным юридическим инструментом реагирования на правонарушения. При обнаружении должностным лицом некоего противоправного поведения природопользователя оно обязано тут же его пресечь. Поэтому логично определять составы административных проступков как формальные, чтобы не связывать по рукам органы государства, что и не было сделано в указанном случае. Несмотря на то, что в новом природоохранном законе такого нет, судебная практика остается при «прежнем мнении».

Например, постановление Пленума Верховного Суда России от 5 ноября 1998 г. №14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» в п. 13, разграничивает составы административного правонарушения, которые порой очень близки к составам уголовного преступления только их по значимости последствий правонарушения – «крупный ущерб, существенный экологический вред». Тот же подход к важному для целей правоприменения вопросу остался в п. 9, что «эксплуатация промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других объектов с неисправными очистными сооружениями и устройствами, отключение очистных сооружений и устройств», «нарушение правил транспортировки, хранения, использования минеральных удобрений и препаратов, совершение иных действий, повлекших загрязнение водоемов и водных источников и причинивших существенный вред, должны квалифицироваться по соответствующей части ст. 250 Уголовного кодекса Российской Федерации». Значит, юридическая (административная) ответственность за правонарушение, определенная законодателем в виде материального состава может последовать уже только после нанесения ущерба окружающей среде. При этом заметим, что такой путь вообще тупиковый, так как сегодня нет всех устраивающих способов расчета экологического (и морального) вреда и реально может быть возмещен экономический вред в виде прямого ущерба, рассчитанный лишь по результатам ликвидации экологического бедствия и т.д. Что означает – человек, его здоровье никак не защищены в такой юридической конструкции, которую трудно назвать «правовым регулированием». Причина в сказанном ранее – россиянин еще не цель государства.

Следовательно, в этих условиях особенно важно эффективное правоприменение. Повторимся, что указанная специфика механизма действия права, когда основная нагрузка приходится на органы государства состоит в том, что из всех форм реализации права на благо «экологических» интересов человека и общества может реально работать только форма «применение».

* * *

Публичность рассматриваемых отношений природопользования предполагает необходимость надежной охраны от неправомерного поведения природопользователя, тем более, в условиях тотальной государственной собственности на природные объекты, защита которой предполагает наличие особых усилий (институтов, средств и т.д.) [1]. В этих условиях очень важно эффективное применение законодательства, особенно специально уполномоченным государственным органом. МПР России является специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (а также во всех иных природоресурсных сферах).

Изучение ряда отчетов и нормативных документов этих государственных органов [2] показывает, что для достижения целей правовой охраны в водных отношениях наиболее предпочтительной им представляется применение мер административной ответственности.

Так, в 1999/2000/2001 гг. из 23,9/22,6/27,6 тыс. фактов водных нарушений количество штрафов составило 1,6/2/н.д. тыс.;

сумма штрафов наложенных – 140,9/120/5,5 млн. рублей, взысканных – 0,35/0,6/3,6 млн. рублей, что составило 0,24/0,5/65 %%;

передано на рассмотрение в правоохранительные органы 275/250/347 дел;

предъявлено 9/45/н.д. исков;

сумма ущерба предъявленного – 149,1/130/76 млн. рублей, взысканного – 0,8/0,7/10 млн. рублей, что составило 0,5/0,5/13 %%.

В целом, деятельность специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда оставляет удручающее впечатление. Юридическая некомпетентность, проявленная в «нормативном документе» МПР России [3], перемежается с неграмотностью. Например, указанные «Методические указания» обязывали должностных лиц органов госводконтроля налагать штрафы, в соответствии со ст. 84 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», за несоблюдение правил в области использования и охраны водных объектов, загрязнение и засорение водных объектов, невыполнение требований водного законодательства и т.д. Однако должностные лица органов госводконтроля не относились к числу органов, имеющих такое правомочие. Действующее же тогда законодательство (ст. 273 Кодекса РСФСР от 20 июня 1984 г. «Об административных правонарушениях») и судебная практика (п. 14 постановления Пленума Верховного Суда России от 5 ноября 1998 г. №14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения») однозначно относили к основаниям отмены постановлений о наложении административных взысканий случаи, когда наложивший их орган (должностное лицо) является неправомочным.

После принятия Федерального Закона от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве», согласно ст. 7 которого постановления должностных лиц органов госводконтроля были отнесены к числу исполнительных документов, должно было бы стыдно писать в отчетах МПР России за 1999/2000 гг. о 0,24/0,5 %% реально взысканных штрафов.

Анализ отчета за 1999 г. (как наиболее полный из официально опубликованных) и за 2000/2001 гг. (официально не публиковались и приведенные цифры за 2000 г. отличаются от прозвучавших ранее в материалах коллегии МПР России по итогам работы за 2000 г.) обнаруживает и другие проблемы.

Так, если приведены цифры о количестве нарушений водного законодательства (для удобства округлим данные 1999 г. через дробь с данными 2000 г.) – 24/21,1 тыс., то почему предписаний по нарушениям было выдано больше – 26,7/21,7 тыс.? Значит, для нарушителей обязательность выданных предписаний являлась декларативной (приходилось их повторять)? Если следовать установкам юридической науки, действенность правовой нормы (ее диспозиции) обеспечивается санкцией. Почему же тогда столь велика разница между количеством нарушений и общим числом принятых юридических мер (22/18,5 тыс.)?

В отчетах сказано, что количество штрафов составило 1,6/2 тыс.;

что количество дел, переданных в прокуратуру и суд 0,3/0,3 тыс.

Итого (ориентировочно): только в 2/2,6 тыс. случаях применялись меры юридической ответственности и 22/18,5 тыс. раз – вообще не применялись. Думать, что, мол, нарушители были только предупреждены – не приходится. В соответствии со ст. 24 действовавшего тогда Кодекса РСФСР от 20 июня 1984 г. «Об административных правонарушениях», предупреждение является самостоятельным видом административного взыскания, которое, в соответствии со статьями 47, 57 – 60 Кодекса, не могло быть применено к нарушителям законодательства (просто не было предусмотрено такое наказание). К слову сказать, проанализированные выше «Методические указания» МПР России так не считали и «разрешали» выносить предупреждение.

Думается, что для целей краткости нет нужды приводить в работе данные и о работе госконтроля в иных природоресурсных сферах – как говорится, все на одну колодку. В свете сказанного, вообще непонятно почему в отчетах за 1999/2000 гг. к числу нарушений законодательства относились составы, не предусмотренные ни в Кодексе РСФСР от 20 июня 1984 г. «Об административных правонарушениях», ни в Уголовном кодексе России.

Следовательно, изъяны законодательной работы усугубляются в правоприменении, которые вызваны и тем, что должностные лица, порой, не знают своих задач текущего момента. Раз все дело в содержании ст. 8 Конституции России, которая в корне изменило содержание общественных отношений, в том числе и при пользовании природными объектами, то следует защищать общественные интересы через: полный сбор платежей за природопользование;

наложение административных взысканий, в том числе и штрафов за нарушения законодательства при пользовании природными объектами и реальное их взыскание;

возмещение экологического вреда (хотя бы реальное возмещение экономического);

учет природоохранных мероприятий и возложение на пользователя этого бремени при выдаче лицензий на пользование природными объектами. Указанное явилось бы мерами государства по социальной защите людей от неизбежных негативных последствий природопользования и вызванного им загрязнения окружающей среды.

В 2000 г. только госводконтролем было наложено штрафов на сумму 120 млн. рублей, предъявлено исков на взыскание 130 млн. рублей. Итого – 250 млн. рублей (при плохой работе!). Значит, эта сумма может быть сопоставима с суммой, которая предусматривалась на 2002 г. проектом федерального бюджета на финансирование мероприятий по регулированию, использованию и охране водных ресурсов – 666 млн. рублей [4]. А по всей природоресурсной сфере в целом?

Конечно же, освещение деятельности многотысячного коллектива работников МПР России требует особой корректности и обоснованности. Потому и приводим цифры государственной статистической отчетности подтверждающей выявленные негативные тенденции в правоприменении.

Так, из «Сведений об административных правонарушениях в сфере экономики» по форме №1-АЭ за 2000/2001 гг. видно, что количество выявленных МПР России во всей сфере природопользования фактов административных правонарушений (по ст. 46 – 72 Кодекса РСФСР «Об административных правонарушениях» 1984 г.) составляет в 2000/2001 гг. 28,4/19,4 тыс. случаев;

количество штрафов составило 11,8/11,8 тыс.;

сумма наложенных штрафов – 37,5/800,5 млн. рублей;

взысканных – 16,4/791,9 млн. рублей, что составило 43/98 %%;

передано на рассмотрение в правоохранительные органы 1032/3615 дел; сумма предъявленного ущерба – 57,7/1.294 млн. рублей [5]. Получается, что в 16,6/7,6 тыс. случаев административных правонарушений никаких мер органами МПР России к нарушителям не принималось!

Печальная констатация – предположенную тенденцию, выявленную автором по материалам анализа частного случая (отчета госводконтроля), эти цифры полностью подтвердили. Однако и «пошли дальше» – то, что цифры, приводимые в отчетах коллегий МПР России за 2000/2001 гг. противоречат государственной статотчетности. Это не может не наводить на мысль, что чиновники манипулируют ими в свою пользу.

* * *

Для полноты картины следует сказать и о деятельности других органов государства, находящихся в сфере правоприменения в отношениях природопользования – прокуратуре и судах. Важность работы подведомственных органов в данном вопросе как Генеральной Прокуратурой, так и Верховным с Высшим Арбитражным Судами России подчеркиваются в принятых ими нормативных документах: в письме Генпрокуратуры России от 3 августа 1993 г. «О состоянии прокурорского надзора в сфере экологии» [6];

в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. №14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения»;

в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 октября 1993 г. №22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Обращает же на себя другое – выше проанализированные как противозаконные «Методические указания по привлечению к административной ответственности за нарушение водного законодательства и законодательства о недрах Российской Федерации» МПР России согласованы НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генпрокуратуры России письмом от 22 февраля 2000 г. №23/21/101;

постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. №14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» отменяет предыдущее действовавшее постановление Пленума Верховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. №4, содержащее в себе весьма конструктивный п. 6 (ответственность за действия, предусмотренные ст. 223 УК РСФСР наступает в случаях, когда концентрация загрязняющих веществ в водоемах, водных источниках превышают установленные нормативы), не предложив ничего взамен. Проблема же определения загрязнения на практике стоит остро, о чем много говорится в литературе [7].

В то же время, проблема определения оснований для разграничения уголовной и административной ответственности приводит к сокрытию экологических преступлений от учета, поскольку фиксируются они в виде административных правонарушений [8]. Вместе с тем, проблема имеет принципиальное юридическое значение, так как отграничение проступка и преступления важно для целей сохранения «дееспособности» самого государства (отказ от исполнения обязанностей государства есть само преступление [9]).

В других источниках (например, материалах к Всероссийскому совещанию по борьбе с экологическими правонарушениями от 26-27 мая 1996 г.) говорится, что их латентность достигает 95-99%. Кстати, в этом же источнике наглядно видно, что даже данные у Генеральной Прокуратуры и Верховного суда России (через дробь) по одному и тому же вопросу разнятся: в 1995 г. в России было осуждено за экологические преступления 5.043/5.171 человек!?

Еще более диссонируют официальным цифрам тех же материалов, что в 1995 г. из 5500 исков о возмещении ущерба за нарушения природоохранного законодательства судами удовлетворено 90%, свидетельства общественности. Ее мнение иное – суд не свободен и зависит от госчиновников, которые единым фронтом выступают против граждан. В московском регионе – это Правительства гор. Москвы и Московской области, Департамент строительства, Москомзем [10]. Вопрос: «Не в том ли причина, что мэр сам большой чиновник-бизнесмен?».

Освещение бездеятельности, в целом, органов государства требует немалой обоснованности. Потому приведем данные государственной статотчетности из тех же «Сведений об административных правонарушениях в сфере экономики» по форме 1-АЭ за 2000/2001 гг.

Общее количество выявленных всеми иными органами государства (без учета МПР России) в Российской Федерации в 2000/2001 гг. фактов административных правонарушений в сфере природопользования (по ст. 46 – 72, без учета ст. 49, Кодекса РСФСР «Об административных правонарушениях» 1984 г.) составляет 13,4/11,4 тыс.;

количество штрафов составило 0,809/0,834 тыс. [11]. Получается, что в 12,53/10,59 тыс. случаев административных правонарушений никаких мер иными органами государства (без учета органов МПР России) к нарушителям также не принималось!

Одним словом, ничего нового здесь автор предложить не может: если «по-прежнему» требуется неукоснительное исполнение законов в части привлечения виновных к юридической ответственности за правонарушения в сфере природопользования, то как расшевелить чиновников? Может вернуться к так называемым истокам? Одним из таких юридических предложений, направленных на повышение эффективности законодательства, в том числе и природоохранного, может быть становление института сборщиков экологических штрафов экологических предпринимателей. Купив у государства патент на право сбора штрафов, они будут кровно заинтересованы как в возврате затраченных средств, так и в получении прибыли. Данное предложение свяжет материальные интересы граждан, в смысле самозанятости, и меркантильный интерес государства в получении сборов за патенты. На Руси этот принцип оплаты госслужащих был несколько другим и назывался «кормлением».

На первый взгляд, такие экзотические, с точки зрения государства, стремящегося к правовому, предложения имеют под собой весомое экономическое основание. Так, применение административно-правовых средств для комплексной охраны окружающей среды сулит реальные плоды и без значительных материальных затрат. Речь идет о том, что отсутствие средств на цели «охраны природы» является хронически присущей нашей стране. Так вот, еще в 70-е гг. прошлого века член РАН О.С. Колбасов, констатируя отсутствие средств и изношенность производственных фондов, приводил данные о том, что за счет повышения культуры производства можно уменьшить уровень загрязнения природы на 25%.

Словом, органы государства в исследуемых отношениях: во-первых, далеки от понимания своей сегодняшней задачи; во-вторых, вместо того, чтобы исполнять свой долг, порой сами противостоят россиянам (их должностные лица являются бизнесменами).

* * *

Анализ работы органов государства не показал должных правотворчества и правоприменения (даже при применении мер юридической ответственности). Складывается впечатление, что МПР России (его территориальные органы), прокуратура, суды и законодатель, действительно не всегда понимают свои задачи и соответственно им роль и место в реализации пресловутой «экологической функции» государства. Между тем, все сказанное тесным образом связано с социальными вопросами, стоящими перед государством в отношениях природопользования. Сокращение средней продолжительности жизни россиян, вызванное негативными последствиями природопользования, приводит к тому, что основное бремя социальной нагрузки в этом случае ложится на государство, которое оплачивает больничные листы по временной нетрудоспособности, лечение в больницах, вплоть до расходов по погребению.

Приведенный ранее пример из отчета госводконтроля за 1999/2000гг. о размерах начисленного и взысканного ущерба не оставляет сомнений в том, что именно на государстве лежит основное бремя такого рода социальных выплат. Особенно, если не забывать, что в своей основной массе природопользователями являются частные собственники (ОАО и т.д.), которые в частном порядке, как говорится, не единожды «снимают сливки» от пользования общим достоянием. В этой связи, нельзя не отметить и того печального факта, что еще в момент «прихватизации» в 90-х гг. прошлого века, в основном, вся социально-культурная сфера уже была переложена на плечи государства и местного самоуправления. На местах, где ранее имелось по одному градообразующему предприятию – природопользователю, указанный социальный дисбаланс выглядит особенно одиозно.

Из предыдущего особенно рельефно видно как важно для обеспечения социальных функций государства (как публичной власти) полновесное формирование бюджетов. Одним из таких способов пополнения бюджетов является оплата пользователями природных объектов природоресурсных налогов. Напомним, что это не плата за ущерб, нанесенный окружающей среде, который, в соответствии с законодательством, природопользователь обязан не допускать и возмещать отдельно. В основе такого категорического утверждения лежит общеизвестная истина о том, что плата за пользование ресурсами природных объектов (определенная часть, которой еще к тому же относится на себестоимость, то есть на россиян) никоим образом не покрывает общественных потерь от деградации природы. Индивидуальное приобретение загрязнителя пока существенно превышает его индивидуальные потери [12]. Об этом же говорится в экологической литературе, что даже в высокоразвитых странах размер платежей за загрязнение не покрывает десятой доли общей потребности в инвестициях на природоохранную деятельность [13].

Итак, если опять мельком посмотреть на примере водного законодательства, то видны основные проблемы в этой важной налоговой сфере. В соответствии со ст. 121 – 128 Водного кодекса России, платежи за пользование водными объектами сегодня распределяются по уровням бюджетов России и ее субъектов. С проблемой эффективного налогообложения, а также его справедливого распределения по уровням бюджетной системы, связаны некоторые проблемы. В условиях отсутствия точных естественнонаучных данных (например, природоресурсных кадастров, хозяйственных балансов и т.д.), трудно говорить насколько правильно определены лимиты природопользования. Например, в гор. Москве все запросы водопользователей в любой из периодов по водообеспеченности удовлетворяются полностью по их заявке, а необходимость экологических попусков в реках не учитывается и не ведется – вроде бы недостатка в водных ресурсах нет. В это же время, с целью покрыть дефицит водных ресурсов в московском регионе ведутся изыскания и проектируется строительство Южного водозабора, грозящее экологической катастрофой в бассейне реки Оки [14].

Примером «доброты» некоторых субъектов России, которые освобождают своих природопользователей от уплаты налогов, в части должных быть собранными в их бюджет, что называется «за чужой счет», является случай, когда более благополучный в финансовом отношении субъект России – гор. Москва, передает груз проблем по обеспечению очистки вод реки Москва от загрязнения нижележащим дотационным субъектам России (например, Рязанской области), то есть в итоге федеральному бюджету.

Следовательно, является обоснованной позиция России, закрепленная в ст. 13 части Первой Налогового кодекса России от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ, в соответствии с которой водный и экологический налоги отнесены к числу федеральных налогов. Если Россия несет основное бремя социальных проблем, то и собираться водный налог (и другие связанные с природопользованием налоги) должны в центре. Думается, что слова Леонардо да Винчи о том, что «когда вы опускаете руку в текущий поток, вы касаетесь прошлого тех, кто выше по течению и будущего для тех, кто живет ниже», наглядно иллюстрируют объективную верховную роль федерального центра в бюджетном устройстве России при реализации налоговых аспектов всех природоресурсных отношений.

Беглый анализ данной проблемы показывает, что дело даже не в низком размере ставок платы за пользование водными объектами, а в том, что в полном объеме, в соответствии с законодательством – в пределах лимита водопользования по низкой ставке, а сверх лимита – по повышенной, они не оплачиваются. По простой причине – налогообложение природопользователя осуществляется на основе его «доброй воли» им самим.

Для юристов же вопрос определения истинной меры природопользования важен и с той стороны, что правомерным считается только тот объем природопользования (тех же самых загрязнений), который разрешен юридически (сначала получена лицензия, а затем этот объем оплачивается).

Повторимся, что учет и последовательное развитие диалектического подхода к определению содержания функции государства в отношениях природопользования говорит о том, что сегодня на повестке дня у государства стоит только вопрос наполнения бюджета для обеспечения реализации социальных задач. Сегодня является актуальным вопрос определения истинной налогооблагаемой базы природоресурсных (и связанного с ними экологического) налогов. Затем в его полном сборе и направлении на социальные цели, стоящие перед российским государством. Для этого, в свете определения права пользования природными объектами как имеющего естественно-правовую природу и усиливающейся нагрузки на социальную составляющую функции российского государства в отношениях природопользования просто необходимо видеть основной задачей органов госконтроля осуществления контроля за природопользованием. Как ни парадоксально, сегодня контроль за охраной природы вреден делу – ведь остановить производство нельзя. В условиях, когда провозглашаются, как говорил профессор В.В. Петров «экологически экстремистские» цели, дополнительно ко всему происходит и профанация действующего законодательства. В других конкретно-исторических условиях, думается, что содержание функции государства в отношениях природопользования, в ее каких-то аспектах, будет необходимо иной.

С точки зрения экологической науки, только установление (было бы лучше научное определение) лимита, то есть предельного объема, пользования природными объектами по конкретным территориям, может явиться условием, обеспечивающим сохранение качества окружающей среды на благоприятном для человека (и всех биологических существ) уровне. Дело в том, что лимиты на природопользование включают в себя и лимиты на загрязнение окружающей среды (например, водопользование имеет обратную сторону в виде сброса в водные объекты так называемых сточных вод). Соблюдение местного лимита загрязнения и есть гарантия сохранения окружающей среды. Историческим примером соблюдения такого лимита антропогенного воздействия на «общее достояние», можно считать свидетельство о том, что в Древнем Риме на «агер публикус», то есть на «общем поле», согласно закона Лициния-Секстия от 367 г. до н.э., допускалось выпасать не более 100 голов скота [15].

С юридической – «безлимитный» подход законодателя в принципе не может заставить природопользователя соблюдать природоохранное законодательство. В своем знаменитом эссе Гэрриет Хардин называет подобное «трагедией общих владений»: пока индивидуальная выгода от загрязнения природы в результате предпринимательской деятельности загрязнителя намного превосходит его же собственные индивидуальные потери от ухудшения состояния окружающей среды (при этом общественные потери в целом намного превосходят индивидуальные выгоды загрязнителя!);

пока общественные, как бы «внешние», и не имеющие никакого значения, для загрязнителя, потери не станут в результате определенного законодательного регулирования, в виде введения ограничения на выброс отходов – «внутренними», и имеющими большое значение, потерями предпринимателя – до тех пор общество обречено на деградацию окружающей среды [16].

Все сказанное, посредством обобщения примеров из водного законодательства, имеет самое непосредственное значение и для иных природоресурсных отраслей российского законодательства.

* * *

Вкратце, подводя промежуточные итоги, можно говорить, что российский законодатель и исполнительная власть весьма далеки от понимания реальной общественно-политической ситуации в стране. Специфика сегодняшних общественных отношений природопользования, являющихся важнейшими конституционными отношениями, состоит в том, что результаты уничтожения природных объектов (этого достояния народа) частным образом присваиваются;

что правовые предписания Конституции России о правовом и социальном государстве в действующем законодательстве выхолащиваются;

что экономическую базу для решения социальных задач государство в угоду «собственности» не формирует (ни законодательно, ни в правоприменении природная рента и прибавочная стоимость не взимаются), более того, россияне сами содержат «собственность», так как, образно говоря, с них «снимаются несколько шкур»;

что это все замалчивается от народа и преподносится под видом законодательного регулирования, при этом, порой, копируют советское право – право принципиально иной общественной формации;

что природопользователь объективно не заинтересован в выполнении предписанных норм;

что органы государства (госчиновники) или не понимают своей задачи, или не хотят должным образом работать (во вред себе, так как они так называемая бизнес-элита). Словом, есть основания говорить о профанации провозглашаемой властями и юридической наукой «экологической функции» государства, об утрате государственного суверенитета и т.д.

Однако главным своим направлением государство видит продолжение деятельности в прежнем ключе – Правительство России распоряжением от 26 ноября 2001 г. №1574-р образовала Межведомственную рабочую группу по подготовке Экологической доктрины России и плана действий по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования в Российской Федерации на 2003-2005 гг. Согласно плана работ этой группы по подготовке Экологической доктрины России и приказа МПР России от 28 ноября 2001 г. №824 «О подготовке проекта Экологической доктрины России» и предложен проект, в котором то же прежнее понимание проблемы [17].

Думается, что выводы краткого очерка, которые назовем в общем «выводами о несоблюдении российским государством и законодательством принципа формального равенства лиц как субъектов отношений природопользования», включая забвение конституционных прав на достойную жизнь в условиях благоприятной окружающей среды от выгодоприобретения от развития, основанные на конкретных фактах, достаточны, обоснованы и аргументированы. Основанием для этого смелого утверждения могут быть слова великого исследователя (и юриста!): «В области явлений общественных нет приема более распространенного и более несостоятельного, как выхватывание отдельных фактиков, игра в примеры. Подобрать примеры вообще – не стоит никакого труда, но и значения это не имеет никакого, или чисто отрицательное, ибо все дело в исторической конкретной обстановке отдельных случаев. Факты, если взять их в их целом, в их связи, не только «упрямая», но и безусловно доказательная вещь» [18].

Значит ли все это, что российское общество и люди обречены на декларативность своих прав на достойную жизнь, на свободное развитие и на благоприятную окружающую среду?

Нет, если по-иному решать прежние проблемы!

Если, конечно же, изменить взгляд на содержание функции государства в отношениях природопользования, обусловленные тем, что права россиян на благоприятную окружающую среду и выгодоприобретение от развития, а также частнопредпринимательскую деятельность посредством пользования общими природными объектами имеют единую правовую основу – это естественные права, а отношения частные (имущественные);

что государство – это квазисубъект «экологических» отношений, в которые втягивается вынужденно, когда возмещает в качестве публичной власти россиянам имущественный вред, причиненный конкретным частным природопользователем;

что задача органов государства собрать в полной мере платежи за природопользование (включая сверхлимитную часть и природную ренту, которую отдали на расхищение), и возложить все бремя расходов по охране и восстановлению природных объектов на самих природопользователей – словом, надо не «охранять природу» (то есть не надо тратить на это средства и без того скудного бюджета, которые все равно разворовываются), а социально защитить человека, который вынужден жить в неблагоприятных условиях, вызванных природопользованием, через социальные меры на основе выгодоприобретения от развития (полноценное питание, диспансеризация и т.д., обеспеченные размером реального минимального прожиточного минимума), формально равные во всех субъектах России.

Однако и самим россиянам следует встать на защиту своих прав. В основе такого практического призыва лежит следующая теоретическая основа, что в исследуемых (и, вообще, в частных или имущественных) отношениях в силу того, что реализация права реально возможна только в виде «применения права», которое органами государства устойчиво не осуществляется;

что означает – провозглашенное право (как содержание) и отмеченное его «не применение» (как форма) должны кем-то быть приведены в соответствие. Ответом на вопросы: во-первых, риторический вопрос: «Кому это больше всех надо?»;

во-вторых, нериторический: «Почему это необходимо делать?», – может служить, в том числе и кантовская идея, что «быть человеком действующим по праву означает, среди прочего, и долг (обязательность) сохранять в отношениях с другими свое достоинство как человека – «не будь лишь средством для других, будь для них также и целью» [19].

Каждый россиянин должен «что-то» делать, как говорится, на своем рабочем месте. Обыватель должен принимать какие-нибудь меры, но не писать слезные прошения, а подавать иски и жалобы в суд о защите своих частных (имущественных) прав, о чем его настоятельно просит юридическая общественность не один год [20]! Однако при этом он должен пойти дальше простого обращения в суд за возмещением экологического вреда, который является лишь одним из имущественных аспектов реализации отношений природопользования. Обращение в суд как способ самозащиты следует использовать и для защиты своих социальных прав, обусловленных нарушением прав россиян на выгодоприобретение от развития. При этом, как говорится, ему надо сбросить с себя «оковы» неправовых законов (экологического, бюджетного, налогового), применение которых в судебном разбирательстве завело бы в тупик, и выйти на уровень непосредственного применения Конституции России, у которой большой правовой потенциал.

Если простой россиянин обращается в суд по месту своего жительства, то ученый юрист, памятуя о вековых российских традициях проводить правовые реформы свыше, – в Верховный и Конституционный Суды России. Иначе неправовую ситуацию, когда, например, провозглашаемая «экологическая функция» государства на самом деле является и ширмой (для бизнеса), и кормушкой (чиновников и, к сожалению, «зеленой» общественности) – не сломить!

Например, действующее законодательство (Федеральный конституционный Закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» с изменениями и дополнениями внесенными Федеральным конституционным Законом от 15 декабря 2001 г. №4-ФКЗ) позволяет обращение граждан в Конституционный Суд России с жалобой на неконституционность ряда отмеченных ранее по тексту законов, которые противоречат Конституции России. Теоретическим основанием такого рода действий могут служить мотивы известного гегелевского «что разумно, то действительно; и что действительно, то разумно» [21] в виде квалификации «правовое – это конституционное» через предлагаемое, может быть, и условное тождество: «закон, который противоречит Конституции России в части реализации прав россиян на достойную жизнь за счет выгодоприобретения от развития в условиях благоприятной окружающей среды есть неправовой закон, который не подлежит применению».

Правда, реально только через процедуру начавшегося судебного разбирательства. Почему? Во-первых, в силу того, что только судебное разбирательство более или менее защищает процессуальные права сторон, обращение же к иным органам, применяющим закон, не представляется в этом смысле столь эффективным. Кстати, в юридической литературе имеются подробные предложения относительно реализации механизма конституционного судопроизводства [22].

Во-вторых, в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции России, Конституционный Суд России по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле. Думается, что только суд, в котором могут быть защищены нарушенные права, в порядке подготовки дела к судебному разбирательству, в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 141 действующего Гражданского процессуального кодекса РСФСР в редакции от 7 августа 2000 г. №120-ФЗ, может окончательно определить закон, которым следует руководствоваться. После чего и может быть инициирована подача жалобы истцом (или запроса суда) в Конституционный Суд России.

Следует также отметить, что тот факт, что, в соответствии со ст. 10 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, суд обязан разрешать гражданские дела, в том числе и на основании Конституций (Уставов) субъектов России и их законов, делает теоретически возможным обжалование в Конституционных (Уставных) Судах субъектов России нормативных правовых актов субъектов России как неконституционных, с целью последующего применения в гражданском судопроизводстве. Например, в Законе Башкортостана «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» от 27 октября 1992 г. №ВС-13/7 (в редакции Закона Республики Башкортостан от 6 марта 2001 г. №187-з), в п. «д» ч. 2 ст. 3; ст. 6 и далее, допускается производство по жалобам граждан и запросам судов, а решения имеют обязательную силу, в том числе и для судов.

Если некий гражданин (или тот же ученый юрист) предъявит иск к государству (в лице Минфина России), например, о том, что оно не выполняет своих социальных функций, допустим, в объеме определенном в указанной ранее ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., что «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи»;

что отмеченные по тексту законы не позволяют сформировать полновесный бюджет, более того, являются ширмой для его разворовывания;

что обеспечить содержание «природные объекты как достояние народов» в правовом социальном государстве можно только при изъятии у природопользователя природной ренты и т.д., то уровень затрагиваемых проблем потребует участия известных своими авторитетными научными трудами ученых юристов, коих, слава богу, в России достаточно! Из ранга абстрактной научной дискуссии отмеченная в своем неправовом содержании проблема отсутствия в действующем законодательстве предусмотренного Конституцией России права на выгодоприобретение от природопользования большинством россиян станет реальной в конституционном праве. Вот именно юридический способ решения проблемы, притом доступный большинству россиян!

Отмеченный принцип «Спасение утопающих – дело рук самих утопающих» видится в качестве основного правового средства большинства россиян по достижению реального социального содержания функций государства. Теоретическое обоснование такого, еще раз подчеркнем, именно правового способа реализации своих конституционных прав будет последовательно приводиться в разделе Втором (научно-практическом).

Кстати, указанный способ исковой защиты россиянами своих прав может быть и полезным в противодействии «собственности», в ее каждодневных негативных проявлениях. Однако будет реалистами, в ряде случаев, надо быть готовым к тому, что и частнопредпринимательская деятельность имеет право на жизнь. Речь тогда следует вести лишь о компенсации вреда. Другими словами, требовать, чтобы с потерпевшими поделились полученными за их счет барышами, что, может быть, более предпочтительным для россиян, чем прекращение самой этой «вредной» деятельности.

Эти выводы исследования, сами по себе важные, основанные на исследовании эмпирического материала, дали возможность выхода в кантовский «мир умопостигаемый» [23]. Своеобразным закреплением позиций априорного познания права видится законодательный опыт тех же США. Исторические и современные примеры, когда их законодательство пошло по принципиально иному, так сказать, «идеальному» пути, со своей стороны, показывают реальность таких путей, в том числе и познания права. Если вначале отмечался их конституционный опыт создания некоего правового государства в условиях феодального гнета (не было никакого исторического опыта кроме идеальных моделей мыслителей), то теперь следует сказать, что и экологическое законодательство там строится на основе права. К сожалению, не все это видят. Более того, жаль, что американские юристы сами, не ведая того, чем располагают, принижают высокое значение публично-правовой основы правового регулирования экологических отношений, сравнением с советским методом командного администрирования и прочее [24].

Более всего нам может быть интересен диалектический результат американской законодательной практики: будучи реализованная как некая идеальная модель права по прошествии некоторого времени она для нас является уже опытом (эмпирическим знанием), который, показывает реальность априорного познания, а также дает нам в России возможность осуществить «советскую мечту» (догнать и перегнать Америку).

Конечно же, только как говорится на «правовом фронте» американский более чем двухсотлетний государственный опыт показывает, что господство частной собственности объективно угрожает существованию самого института государства, а также, что сегодня на повестке дня стоит вопрос социального содержания функций государства, которое обеспечивается публично-правовой деятельностью и т.д. И вот на этих «узких местах» можно совершить некий прорыв.



[1] Давид Р., Жоффре-Спинози К. Указ. соч. С.194 -195.

[2] См.: Информация о работе органов государственного геологического контроля и органов государственного контроля за использованием и охраной водных объектов МПР России за 1999 г. М., 2000. С.137-141; Результаты работы Министерства природных ресурсов Российской Федерации за 2000 г. и задачи на 2001 г. М., 2001. С.46; Отчет по теме: «Анализ производственной деятельности органов госконтроля за использованием и охраной водных объектов МПР России за 2000 г. М.: ВИЭМС, 2001. 145 с.; Основные итоги работы МПР России в 2001 г. и задачи на 2002 г. Материалы к коллегии МПР России от 22 марта 2002 г. М., 2002. С.20.

[3] Методические указания по привлечению к административной ответственности за нарушение водного законодательства и законодательства о недрах Российской Федерации. М.: МПР России, 2000. 46 с.

[4] «О федеральном бюджете на 2002 г.»//Природно-ресурсные ведомости. 2001. №42 (97). С.3.

[5] Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики за 2000 г. Т.1. Индекс 38001. Код работы 09013001. М.: ОИПД ГМЦ ГКС России. Заказ №1487. №28-811/38. Раздел по МПР России; Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики за 2001 г. Т.1. Индекс 38001. Код работы 09013001. М.: ОИПД ГМЦ ГКС России. Заказ №903. №28-811/38. Раздел по МПР России.

[6] Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды. Методическое пособие. М., 1996. С.63.

[7] Волков Г.А. О прокурорской и судебной практике по делам по экологическим преступлениям//Государство и право. 1996. №6. С.67-76.

[8] Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды. Методическое пособие. С.65.

[9] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.1. С.150-151.

[10] Материалы Всероссийского съезда по охране природы. С.114.

[11] Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики за 2000 г. Т.1. Индекс 38001. Код работы 09013001. М.: ОИПД ГМЦ ГКС России. Заказ №1487. №28-811/38. Раздел по министерствам; Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики за 2001 г. Т.1. Индекс 38001. Код работы 09013001. М.: ОИПД ГМЦ ГКС России. Заказ №903. №28-811/38. Раздел по министерствам.

[12] Garret Hardin. The Tragedy of the Cоmmons//Science magazine. 1968. V.83. Р.1234-1238.

[13] Титова Г.Д. Комплексное природопользование в регионе: экономические и правовые проблемы//Инженерная экология. 1996. №3. С.6-21.

[14] «Будет ли жива река Ока в третьем тысячелетии?»//Cпасение. 2001. №13(209). С.4.

[15] Черниловский З.М. Лекции по римскому частному праву. С.102-103.

[16] Garret Hardin. The Tragedy of the Cоmmons//Science magazine. 1968. V.83. Р.1234-1238.

[17] «Экологическая доктрина России»//Спасение. 2002. №6 (264). С.4-5.

[18] Ленин В.И. П.С.С. Т.30. С.350.

[19] Кант И. Соч. в 6 т. Т.4. Ч.2. С.146.

[20] Колбасов О.С. Возмещение гражданам экологического вреда//Государство и право. 1994. №10. С.107-117.

[21] Гегель Г.В.Ф. Указ. соч. С.53.

[22] Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. 260 с.

[23] Кант И. Критика практического разума. СПб., 1995. С.109.

[24] Хойя Т. Методы рыночной экономики в американском и российском экологическом праве//Вестник Международного университета: серия «Право». Вып.5. М., 2001. С.148-162.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100