www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Муниципальное право
Местное самоуправление: Учебное пособие // Allpravo.ru. - 2003
<< Назад    Содержание    Вперед >>
4.2. Формы ответственности

Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицам являются уголовная, административная и дисциплинарная и гражданская ответственность.

Как мы уже отметили, нормы о такой ответственности конкретизируются в соответствующих кодифицированных актах Российской Федерации: Уголовном, Административном, Трудовом, Гражданском кодексах.

При этом важно отметить, что применение уголовной, административной и дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного самоуправления.

Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, административная и дисциплинарная - за совершение соответственно административного или дисциплинарного проступка, гражданско-правовая - применяется для восстановления незаконно нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненной обязанности.

Итак, рассмотрим каждую из форм ответственности.

Уголовная ответственность

Нормативным основанием для привлечения должностных и выборных лиц местного самоуправления к уголовной ответственности нашли отражение в уголовном законе Российской Федерации и ряде статей законодательных актов о местном самоуправлении. Так, например, в приложении к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (ст.41) закреплено, что лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз или иным путем свободному осуществлению избирателями права избирать и быть избранным депутатом представительного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, вести предвыборную агитацию, совершившие подлог избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования, несут установленную законом административную и уголовную ответственность. Такое же правило закреплено в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Препятствование проведению выборов уже действующими должностными лицами - очень частый пример в юридической практике (см. Приложение №4).

В соответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса РФ, основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл.30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Данная глава включает семь статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности.

Так, в соответствии со ст.285 УК РФ уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями. Под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч.1 ст.285 УК РФ). Квалифицирующими признаками данного деяния, отягчающими ответственность за это преступление, являются совершение его главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.285) или наступление тяжких последствий (ч.3 ст.285).

Состав данного преступления предполагает наличие следующих признаков, характеризующих его объективную и субъективную стороны:

а) использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы;

б) совершение деяния из корыстной или иной личной заинтересованности;

в) наступление конкретных последствий деяния, а именно:

существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;

г) наличие причинной связи между действием либо бездействием должностного лица и указанными выше последствиями.

Отсутствие хотя бы одного из этих признаков исключает ответственность по ст. 285 УК.

Как отмечается в Комментарии к УК РФ[1], формы и способы злоупотреблений должностными полномочиями могут быть самыми разнообразными: издание противоречащих закону либо иному нормативному правовому акту приказов и распоряжений, повлекших указанные в ст. 285 УК РФ последствия; неосновательное расходование денежных и других ресурсов без признаков хищения; сокрытие совершенных в государственном органе, органе местного самоуправления либо в государственном или муниципальном учреждении хищений, недостач, злоупотреблений по службе (например, сокрытие должностными лицами органов расследования преступлений в целях создания видимости благополучия в криминогенной обстановке в районе, городе и т.д.). Одной из форм злоупотребления должностными полномочиями может явиться попустительство совершению преступлений иными лицами (например, должностное лицо, в полномочия которого входит контроль за хранением и расходованием товарно-материальных ценностей, сознательно не выполняет этой обязанности, что приводит к существенному нарушению интересов государственного либо муниципального учреждения).

В соответствии со ст.286 преступлением является превышение должностных полномочий должностным лицом местного самоуправления, то есть совершение им действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Более строгую ответственность влекут те же действия, совершенные главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.286 УК РФ), а также при наличии иных отягчающих обстоятельств (ч.3 ст.286).

Статья 287 устанавливает уголовную ответственность за неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию.

Учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме, преследуется по ст.289 УК РФ.

В соответствии со ст.290 преступлением является получение должностным лицом местного самоуправления взятки, отягчающими признаками которого являются получение взятки за незаконные действия или бездействие (ч.2 ст.290 УК РФ), получение взятки главой органа местного самоуправления (ч.3 ст.290), а также получение взятки группой лиц по предварительному сговору, или неоднократно, или с вымогательством взятки, или в крупном размере (ч.4 ст.290).

Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, преследуется по ст. 292 УК РФ.

Должностным преступлением согласно ст.293 Уголовного кодекса Российской Федерации является халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

В заключение, о данной форме ответственности отметим, что в соответствии с п.7 ст.18 Закона члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

Административная ответственность

Как мы уже отмечали, условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут устанавливаться как федеральными нормативными актами, так и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне основным нормативным актом, определяющим условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. В соответствии со ст.2.4 названного Кодекса, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Непосредственно составы административных правонарушений устанавливаются в соответствующих статьях КоАП РФ, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

КоАП не содержит специальной главы (как это реализовано в УК РФ) посвященной правонарушениями должностных лиц. Поэтому составы правонарушений «разбросаны» по всему кодексу.

В качестве примера можно выделить следующие статьи: Статья 5.21 (Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума); Статья 5.36 (Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей); Статья 14.9 (Ограничение свободы торговли); Статья 17.1 (Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы) и ряд других.

Также следует отметить, что п.7 ст.18 Закона члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть арестованы без соответствующего заключения прокурора.

Что касается размера штрафов, то в соответствии со ст. 3.5 КоАП РФ, размер административного штрафа, налагаемого, на должностных лиц - пятьдесят минимальных размеров оплаты труда.

При этом, административный штраф за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, антимонопольного, таможенного, валютного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, о рекламе, об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, налагаемый на должностных лиц и юридических лиц, может быть установлен с превышением размеров, указанных выше, но не может превышать для должностных лиц двести минимальных размеров оплаты труда.

Дисциплинарная ответственность

Итак, мы рассмотрели условия и порядок административной и уголовной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц. Как же должен быть решен вопрос о дисциплинарной ответственности? Распространяется ли она только на муниципальных служащих или же на выборных лиц местного самоуправления тоже? Или эти лица в силу специфики их положения не должны нести такую ответственность? Применимы ли к ним меры дисциплинарной ответственности, предусмотренные ТК РФ?

Прежде всего, для ответа на данные вопросы необходимо проанализировать действующее законодательство о муниципальных служащих.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (ст.14. Ответственность муниципального служащего) закрепляет, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, на муниципального служащего в полной мере распространяется дисциплинарная ответственность.

Для ответа на вышепоставленные вопросы применительно к выборным лицам местного самоуправления, выполняющим свои обязанности на постоянной основе, требуется определить, во-первых, кто является работодателем по отношению к выборным лицам местного самоуправления, во-вторых, применим ли по отношению к ним институт приема и увольнения с работы, существующий в трудовом законодательстве, и в какой степени.

Безусловно, для выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, работодателем является население (избиратели) или представительный орган, в зависимости от того, кто их избрал, так как 3акон об общих принципах организации местного самоуправления допускает такую альтернативу. Следовательно, и прекращение их трудовой функции должно входить в компетенцию населения или представительного органа. Как мы уже отмечали, Закон предусматривает возможность отзыва этих лиц населением и возможность наступления их ответственности перед населением за утрату доверия (п. 5 ст. 18, ст. 48). Но возможность эту законодатель рассматривает не как меру воздействия за плохое выполнение ими своей трудовой функции, а как политическую и государственно-правовую меру.

О применении же к этим лицам таких мер юридической ответственности, как замечание, выговор и строгий выговор, предусмотренные трудовым законодательством для других работников, в законе нет и речи.

Но такой правовой пробел не означает, что на выборные органы местного самоуправления не распространяется дисциплинарная ответственность.

В соответствии с п. 5 ст. 16 Закона главы муниципальных образований и другие выборные должностные лица местного самоуправления подотчетны не только населению, но и представительному органу местного самоуправления.

Подотчетность представительному органу местного самоуправления вытекает из статуса членства и предполагает возможность применения санкций к подотчетному лицу за определенные проступки и отступления от установленных требований. Этим обусловлено право представительного органа местного самоуправления на применение к выборным лицам местного самоуправления санкций, предусмотренных нормами ТК РФ, кроме увольнения от должности, которое является исключительной компетенцией населения, осуществляемой в форме проведения отзыва.

Однако отсутствие законодательного закрепления такой ответственности представительных органов местного самоуправления может вызвать на практике злоупотребления со стороны выборных органов, а отсюда долгие споры и разбирательства. На наш взгляд этот пробел вместе с рядом других, уже обозначенных в работе, должен быть в ближайшее время восполнен законодателем.

Таким образом, выборные лица местного самоуправления, исполняющие свои обязанности на постоянной основе, не относятся к категории лиц, труд которых не подлежит контролю. На них также распространяются те меры взыскания за нарушение трудовой дисциплины, которые предусмотрены ТК РФ, но с соблюдением особых гарантий. И гарантии эти состоят в том, что самую строгую меру — увольнение от должности — к ним может применять только население и только путем проведения процедуры отзыва, а такие меры, как замечание, выговор и строгий выговор — только представительный орган муниципального образования, чьими выборными лицами они являются.

И как отмечает К.Амирбеков, для полной гарантированности выборных лиц местного самоуправления от субъективного подхода к их деятельности следовало бы также законодательно решить вопрос об их личных делах, где сосредоточивалась бы информация об их личности, семейном и социальном положении, а также о взысканиях и поощрениях, возложив эту функцию не на представительный орган местного самоуправления, которому эти лица подотчетны, а на территориальные избирательные комиссии, действующие в муниципальных образованиях, поскольку они независимы от органов муниципальных образований и в соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[2] территориальные избирательные комиссии, входящие в единую систему избирательных комиссий Российской Федерации, могут действовать в качестве избирательных комиссий муниципальных образований, если это будет предусмотрено федеральным законом или законом субъекта РФ. Решение вопроса в такой форме целесообразно еще потому, что именно эти комиссии проводят выборы указанных лиц, дают оценку результатам их выборов и вручают им мандаты об избрании, и дополнительное возложение на них ведения личных дел и трудовых книжек выборных лиц не влечет особых дополнительных затрат и трудностей[3].

Гражданская ответственность

На органы местного самоуправления и их должностных лиц полностью распространяются нормы гражданского законодательства и каким-либо иммунитетом в гражданских правоотношениях они не пользуются, что согласуется и с Конституцией РФ, и с особым статусом органов и должностных лиц местного самоуправления.

Согласно ст.20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества).

Федеральным Законом от 14 декабря 1995 года были внесены существенные дополнения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". С этого времени суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых структур, их должностных лиц, государственных служащих, если возникает опасность ущемления ими прав и свобод индивида. Эти дополнения существенно раздвинули рамки закона.

Как подчеркивается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. №10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (с изменениями от 25 октября 1996 г., 14 февраля, 25 мая 2000 г.)[4] в суд, в частности, могут быть обжалованы отказ соответствующих органов в исправлении записи о национальности в паспорте, отказ в выдаче визы на выезд за границу, решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы, об установлении дополнительных пошлин и сборов, решение о наложении штрафов и иных мер административных взысканий лица, не уполномоченного налагать такие взыскания, и т.д.

Современное законодательство наделяет гражданина правом обращаться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию. Ранее же действующее Союзное законодательство требовало, чтобы до обращения в суд гражданин вначале использовал административный канал обжалования. Как отмечают исследователи, это осложняло процедуру судебного обжалования: если строго соблюдать этот порядок, то каждому для получения судебной защиты потребуется в среднем 140 дней, то есть почти пять месяцев, что никак нельзя признать удовлетворительным.

Большинство исследователей полагают целесообразным и необходимым рассматривать жалобы сразу в суде, без предварительного обжалования по начальству.

Вместе с тем, в других странах, например, в США, суд обычно принимает дело, уже прошедшее все административные инстанции. Однако суды имеют право принять к своему производству и дело, не прошедшее все иерархические инстанции, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции. Лицо также может обратиться сразу в суд с жалобой на решение администрации, если прохождение всех административных инстанций может причинить ему непоправимый ущерб. Суд принимает к своему производству дело в том случае, если ему уже известно мнение учреждения по аналогичным делам.

Но вернемся к рассмотрению «гражданской ответственности» органов местного самоуправления и должностных лиц.

В соответствии со ст.1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования.

Как отмечает Н.Модин, данная статья сформулирована с учетом требований ст.ст.33 и 153 Конституции РФ и ст.16 ГК и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов[5].

Гражданское законодательство (ст. 1069) говорит о незаконных действиях (бездействии). Как мы уже отмечали, подобные деяния имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.

Необходимо отметить, что если вред указанными в статье органами и лицами причиняется не в сфере властно-административных отношений, а в результате их хозяйственной и технической деятельности, ответственность наступает на общих (ст.1064 ГК РФ) либо на других основаниях. И не важно кому причинен вред - гражданину или юридическому лицу.

При этом следует отметить, что граждане могут требовать за причинение вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда (ст.151, 1099-1101 ГК).

Как отмечается в тексте ст.1069 ГК РФ, вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Таким образом, возмещение вреда производится не государственными и муниципальными органами либо их должностными лицами, а за счет соответствующей казны.

Однако, Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред на основании ст.1069, имеют право регресса к непосредственному причинителю в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством[6].



[1] Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Отв. ред. В.М. Лебедев. -М.: Юрайт-М, 2001. – с.419.

[2] Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 22 сентября 1997 г. - №38. - Ст.4339.

[3] Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. – 2000. – №31. – с.19.

[4] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1994. - №3.

[5] Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия // Российская юстиция. – 2000. - №1. – с.22.

[6] Комментарий к части второй ГК РФ. Под ред. Садикова О.Н. – М.: Норма. – 1999. – с.437.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100