www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Муниципальное право
Городское самоуправление (Городовое положение 1870 года) // Эпоха великих реформ. Г.А. Джаншиев. По изданию 1900 г. // Allpravo.Ru, 2004.
<< Назад    Содержание    Вперед >>
VI. Ослабление административной опеки. – Губернские по городским делам присутствия

Едва ли не самое главное назначение нового общественного устройства было освобождение городского управления от угнетающей, все тормозящей опеки административной власти. Как только в 1859 г. министерство запросило провинцию о ее пожеланиях, то единодушно, хотя и без всякого предварительного уговора, она отвечала: самостоятельности и освобождения от парализующего гнета губернатора, губернского правления и местного полицейского начальства.

Обозревая содержание ответов местных комиссий, министерство так резюмирует сущность дела. «Неудовлетворительность существующего положения городских учреждений и отношений их к административным властям комиссии единогласно объясняют отсутствием самостоятельности первых во всех главнейших действиях по городскому хозяйству и благоустройству. Мысль эта пробивается в соображениях комиссии всюду, где представляется к тому удобство и возможность». Затем составитель проекта приводит несколько образчиков из отзывов комиссий. Тверская комиссия заявляла: «в настоящее время дума подчинена, кроме начальника губернии, губернскому правлению, казенной палате и строительной комиссии. Эта многосторонняя зависимость города от губернских властей, замедляя успех всякого дела продолжительною перепискою и бесполезными формальностями, стесняет и думу, и городское общество в исполнении самых иногда необходимых предприятий, тем более, что губернское начальство, на разрешение которого восходят как всевозможные мелочи (так, например, городская дума должна просить разрешения губернского правления даже на продажу навоза от пожарных лошадей (курс. подл.) стоимостью не более 50 р., для чего назначаются торги), не всегда действует сообразно потребностям города и, не зная хорошо его нужд, часто не утверждает предположений думы и перемешивает сборы; так, налог, существующий в Твери для замощения города, слит с другими доходами и 19/20 города остаются невымощенными[1].

Бузулукская и Самарская комиссии указывают: «Зависимость городского управления от губернского правления и казенной палаты без дачи отчетности в городское управление[2] признается крайне неудобною, потому что оно, будучи стеснено в своих действиях, делается как бы равнодушным к городским интересам и заботится не столько о пользах его, сколько о том, чтобы все имело законное основание, т.е. разрешение губернского правления, a между тем общество, не зная назначения городских доходов и расходов, смотрит на это дело, как на совершенно для него чуждое, и остается ни мало в нем незаинтересованным». Далее комиссии указывают на убыточность для города старой чиновничьей опеки; городские оброчныя статьи, благодаря множеству формальностей, дают мало, постройки обходятся дорого, ремонты задерживаются и увеличиваются. Нижегородская комиссия оглашает следующий факт: «В продолжение 28-ми лет сряду было передано на стены Кремля в строительную комиссию до 24.000 р., но стены сии, несмотря на их непрерывный ремонт, не только не приведены в исправность, но в настоящее время требуют на улучшение уже не 857 p., a 2.600 руб. на том основании, что повреждения по северной стороне и в 11 башнях, по мнению строительной комиссии, весьма увеличились» (курс. подл)[3].

Даже в столицах, где городскому обществу была предоставлена хоть небольшая доза самоуправления, администрация de facto могла совершенно безнаказанно парализовать деятельность городских распорядительных дум, если почему-либо постановления их не нравились ей. Администрации не нужно было вести никакой активной борьбы, a достаточно было ей просто не давать ходу[4] приговору думы, и думе не оставалось никаких средств добиться исполнения своего приговора, разве только «поклониться» чинам губернаторской канцелярии.

Просвещенный руководитель городской реформы, А. Д. Шумахер[5], человек образованный, основательно знакомый с городским хозяйством в России и в Европе, хорошо сознавал необходимость самостоятельности муниципалитетов. В составленной им при деятельном содействии вице-дир. Л. Н. Второва первой же записке читаем: «Установление правильных отношений городского общественного управления к административным властям составляет весьма важное условие для того, чтобы. преобразование всего управления имело надлежащий успех. Нельзя отрицать, что независимо от строгой опеки со стороны правительства, которой ныне подчинено оно, особенно по делам хозяйственным, неопределенность упомянутых отношении, дающая повод к разного рода недоразумениям и пререканиям, служит отчасти причиною того равнодушия к общественным делам, в котором обыкновенно упрекают городские общества. В новом проекте Пол. о город. хоз. точнее определены отношения административных властей к общественному управлению, при чем предположено управлению сему (согласно Высочайшим повелениям 25-го марта и 13-го октября 1859 г.) предоставить большую самостоятельность и большее доверие... Так как,— продолжает записка,— административная губернская власть по существу своих обязанностей есть блюстительница государственных польз и повсеместного точного исполнения законов (писалось до судебной реформы), то она должна наблюдать, чтобы управление это не выходило из круга предоставленных ему действий и не допускало нарушений закона. Но для ограждения общественных учреждений от неправильных действий администрации необходимо точнее определить самый порядок наблюдения»[6]. Далее упоминается, что с этою целью губернатору предоставляется в, известный срок в случае несогласия своего с общественным управлением переносить возникшее пререкание на рассмотрение Сената.

Соответственно этим соображениям было проектировано, что губернатор (по губернскому правлению) может опротестовать приговоры городской думы, если находит их неправильными, a затем, в случае несогласия думы с протестом, перенести дело в двухнедельный срок в Сенат. Второе отделение Е. И. В. канцелярии, со своей стороны, полагало более удобным, применительно к ст. 1320 Уст. гр. суд., учредить особое смешанное губернское присутствие, в состав которого внести председателя окружного суда, председателя земской управы и казенной палаты, городского голову[7]. При обсуждении вопроса в большой комиссии при участии экспертов большинство комиссии высказалось за учреждение такого присутствия, но меньшинство считало введение его неудобным, так как оно может лишить самостоятельности городскую думу[8]. Другие эксперты (кн. Черкасский и B. И. Лихачев) стояли за учреждение губернского присутствия и полагали, что коллегиальное обсуждение дела ее только не умалило бы, но усилило самостоятельность общественного управления.

Гласный Лихачев при этом предложил, чтобы губернатору предоставлено было право протеста только в случае, когда действия «общественного управления противны законам», но «не общим пользам государственным», как значилось в проекте (и как установлено Положением 1892 г.). Ссылаясь на то, что это выражение неопределенно и в известных случаях может быть предметом слишком широкого толкования, в ущерб самостоятельности общественного управления, Лихачев предлагал исключить это выражение из проекта, и большинство комиссии согласилось на это[9].

A. Д. Шумахер считал вредным предоставление губернскому месту права толкования закона. Соображения опытного государственного деятеля имеют серьезное значение, особенно ныне, в виду существования с 1889 г. губернских присутствии, постановляющих окончательные решения по делам, подсудным земским начальникам. «Пререкания о смысле закона не могли быть предоставлены разрешению местного присутствия,— писал А. Д.,— ибо в таком случае в каждой губернии открывалось бы особое учреждение с компетенциею в толковании закона, — компетенциею, принадлежащею по основным законам одному Правительствующему Сенату, что независимо от противоречия коренным началам государственного устройства, имело бы последствием то, что один и тот же общий (курс. под.) для всех (а не местный) закон был бы толкуем и применяем различно в различных губерниях. Такое разнообразие в разрешении вопросов о смысле закона едва ли может быть терпимо в государстве, имеющем единую (к. п.) законодательную власть, которая не может допускать, чтобы общий для разных местностей закон был всюду понимаем и применяем не в одинаковом смысле»[10].

Эти явные опасности устранены тем, что установлено было право обжалования решений присутствия думою и частными лицами в Сенат (§ 144 проекта). Но замечательно, что А. Д. Шумахер в почтенных заботах о большей самостоятельности самоуправления до последней минуты боролся против губернского присутствия, и в представлении, при крем министр внутренних дел Тимашев вносил проект в Государственный Совет, между прочим, говорилось: «Предоставление присутствию не только утверждать или отменять определения городского собрания (думы), но и права постановлять взамен оных свои решения, подлежащие исполнению со стороны городского управления, должно бы по дорвать ту самостоятельность, которая предоставлена в делах городского хозяйства и устройства городскому управлению другими статьями проекта, и в этом отношении Городское Положение существенно отступало бы от Полож. о земск. учрежд., которое несравненно более ограждает земство от вмешательства в дело оного губернской власти, чем были бы ограждены города при предоставлении губернскому присутствию решать городские дела по существу»[11].

Государственный Совет высказался за учреждение губернского присутствия. Указав на то, что губернское присутствие предназначается для обсуждения не хозяйственных дел города, a лишь постановлений думы с точки зрения законности, Совет считал неопасным для самостоятельности городов введение присутствий в виду того, что окончательным судьею в этого рода делах будет по-прежнему Сенат. Далее, присоединившись к соображениям экспертов, Совет высказал: «Одно из главных возражений против предполагаемого нового присутствия заключается в том, что с передачею на его рассмотрение найденных губернатором неправильными постановлений городского собрания уничтожится всеми признаваемая необходимою самостоятельность городского общественного управления. С мнением этим трудно согласиться, ибо окончательным судьею в делах сего рода по-прежнему будет Правительствующий Сенат. Сверх того, опасаться уменьшения самостоятельности городов вследствие учреждения присутствия нет основания еще и потому, что присутствие это будет обсуждать те же самые вопросы, которые без него рассматривал бы один губернатор; следовательно, пределы губернского надзора в обоих случаях будут одинаковы и при том в обоих случаях в качестве лишь первой инстанции и с правом для каждого переносит дело в сенат. Вопрос, посему, заключается только в том, какая опека в этих условиях могла бы быть опаснее для самостоятельности общественного управления — единоличная или коллегиальная». Поставив и подчеркнув этот вопрос, Государственный Совет счел излишним отвечать на него и продолжал: «К тому же, если не будет учреждено присутствие, то губернатору дается право приостанавливать до воспоследования решения Сената исполнение постановлений городского собрания, a такая приостановка во многих случаях будет равносильна отмене их и, как доказал опыт земских учреждений (напр., по протестам губернаторов против смет), поведет к чрезвычайным затруднениям. Независимо от сего нельзя не остановиться на единогласных почти отзывах городских голов и гласных, заявивших, что предположенное присутствие, как составленное из лиц беспристрастных и более или менее от губернатора не-зависящих, признается ими за учреждение, охраняющее интересы городов и весьма важное в том отношении, что вопросы разрешались бы Сенатом не по личным объяснениям одного губернатора, как было доселе, a и но отголоску общественного мнения, выражением коего могли бы служить решения присутствия в связи с постановлениями городских собраний»[12].

Практика вполне подтвердила правильность взгляда Совета: учреждение губернского присутствия считается таким компетентным судьею, как М. П. Щепкин, за одно из лучших нововведений Гор. Положения 1870 г. «Учреждение такого присутствия на чисто коллегиальных началах может,— писал г. Щепкин,— не только послужить оплотом против единоличных решений губернаторов, но и приучить даже их самых к большей подчиненности голосу коллегии; вот почему в этом новом учреждении нельзя не видеть гарантии для общественной самостоятельности»[13].



[1] Материалы, I, 84, 85.

[2] M. П. Щепкин указывает, что Московский попечительный о тюрьмах комитет ежегодно получал от городской кассы суммы свыше действительной надобности и никогда их не возвращал, и не зачитывал их, a образовал запасный капитал (см. назв. соч. Щепкина, ч. I, 45).

[3] Материалы, 1, 87.— Нашлись даже такие зоилы преобразовательной эпохи, которые утверждают, что именно это время существования «безгласных дум, кои служили ширмами для своевольного хозяйничания губернаторской канцелярии, было временем наибольшего процветания наших муниципалитетов, когда «города жили спокойною деловою жизнью и не представляли зрелища борьбы партий» (Современная Россия, 189). Так рисует поборник реакционной сословности Пазухин порядки, о которых официальные ревизоры писали, что «представители общества нередко думают только о том, как поживиться на счет общества, пользуясь покровительством местных властей» (Общ. хоз. Москвы», I, I, 6.)

[4] Обществ. хоз. Москвы. Там же. 94.

[5] До конца дней своих († 1-го января 1898) А. Д. Шумахер остался верен принципам преобразовательной эпохи и в звании старшего сенатора 1 департамента Сената всегда стойко отстаивал гарантированные законом права местного самоуправления.

[6] Материалы, I, 23.

[7] Материалы, I, 484.

[8] Там же, III, 391.

[9] Там же, III, 205.

[10] Там же, III, 337.

[11] Материалы, III, 460.

[12] Матер., III, 484—485.

[13] См. назв. соч., 120.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100