www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Конституционное (государственное) право
Ивановский В. Государственное право. Известия и ученые записки Казанского университета. По изданию №5 1895 года – №11 1896 года. // Allpravo.ru
<< Назад    Содержание    Вперед >>
§ 9. Реформа местного управление императора Александра II.

Царствование императора Александра II представляется выдающеюся эпохой в отношении развития местных установлений и местного управления. Ввиду, однако, того, что возникшие в это царствование установления продолжают в огромном большинстве случаев функционировать и до настоящего времени, ввиду того, что произведенные впоследствии модификации в этих установлениях не подрывают основных начал в них положенных, в настоящем параграфе нам придется очертить реформаторскую деятельность императора Александра II лишь в общих и основных чертах. Трудно подыскать другую эпоху, столь богатую коренными преобразованиями в области местного управления. Все важнейшие ветви местного управления подверглись существенным видоизменениям, что объясняется теми новыми прогрессивными началами, которые должны были проникнуть собою как организацию, так и деятельность всех местных государственных установлений.

Такими началами были: уменьшение правительственной опеки и расширение самодеятельности общества в деле удовлетворения местных общественных потребностей. Для того, чтобы провести эти начала в действительную жизнь, необходимо было предварительно создать некоторые условия, без которых реформа местного управления в указанном смысле была не мыслима. Важнейшим из таких условий было возможно большее уравнение юридического положения сословий и на первом плане, конечно, уничтожение бесправного положения крестьян, что и было сделано 19 февраля 1861 года. Было бы ошибочно, конечно, думать, что освобождение крестьян произошло ради тех или других улучшений в области местного управления; такое великое дело не могло быть средством для целей второстепенного характера; оно было самою себе целью; однако коренное изменение в юридических отношениях между целыми сословиями, можно сказать принятие государством в свое ведомство многомиллионного населения, такие крупные явления не остаются без следа не только для тех или других местных установлений, но и для всего административного и социального строя, так что последствия эти невозможно и перечислить; остается обращать внимание на наиболее важные из них[1]. Оставаясь в пределах изложения организации местных установлений, мы можем констатировать результаты освобождения крестьян в двух отношениях; во 1) благодаря этому освобождению явилась возможность образования совершенно новых государственных установлений; во 2) благодаря ему же пришлось произвести существенные модификации в установлениях уже действовавших.

К числу новых установлений относятся прежде всего земские учреждения, возникшие вскоре после освобождения крестьян, в 1864 году. Пока крестьяне находились в крепостном состоянии, не было и не могло быть земства, существовали лишь разрозненные земские элементы в виде сословий. С уравнением юридического положения сословий, с высвобождением одного из земских элементов из-под власти другого, явилась возможность организовать сословия в одно целое, игнорируя сословные различия и имея в виду лишь местное уездное и губернское население, как целое.

Все прежние учреждения местного благоустройства в благосостояния, в которых так или иначе комбинировались земские элементы — многочисленные комитеты и комиссии времени Императора Николая, а равно приказы общественного призрения, возникшие еще в царствование Екатерины II, все эти учреждения сконцентрировались в одно целое, в одну стройную систему земских органов, земских управ и земских собраний, совместивших в себе все земские элементы в более или менее гармоническом сочетании и получивших определенную и обширную программу деятельности. Долгое время подготовлявшееся земское самоуправление впервые организовалось в сравнительно совершенной форме, примиряя сословную рознь и воспитывая общество к единодушной работе на пользу общего благосостояния. Бессословное земство представляло собою огромный прогресс не только в административном механизме, но и в социальных сношениях. Вместе с тем центр тяжести управления опять переместился из столицы в местность; децентрализация и самоуправление, признанные теоретически и принципиально Екатериною II, нашли впервые свое реальное выражение в земских учреждениях[2].

Еще в более тесной связи с освобождением крестьян стояла реформа крестьянского общественного управления, а равно и губернских и уездных учреждений по заведованию крестьянскими делами. Положение 19 февраля не только освобождало крестьян, но и организовало их сословное самоуправление, создавши волостные и сельские общественные учреждения и положивши в основание их организации выборное начало. Такими органами крестьянского самоуправления явились волостные и сельские сходы, волостные суды и правления, волостные старшины и сельские старосты. Таким образом, порядок управления, существовавший ранее, и в гораздо менее совершенной форме, у государственных крестьян, теперь был распространен на все крестьянское население, получившее в то же время более совершенную форму. Крестьяне получили, следовательно, право не только самостоятельно и лишь под контролем правительственных учреждений заботиться об удовлетворении своих местных, связанных по преимуществу с земледелием, потребностей, но и самостоятельно же творить суд и расправу, как по гражданским, так и по уголовным делам, в указанных законом пределах, руководствуясь при этом не только писаным законом, но и обычным правом.

В 1870 году, 16 июля, введено было новое городовое положение, на основании которого в городах стали функционировать, в замену прежних общих и шестигласных дум — городские думы и городские управы. Для выбора гласных были образованы особые избирательные собрания, при чем вместо прежних разрядов населения были составлены новые, различающиеся между собою лишь суммою уплачиваемых ими городских сборов. Таким образом и здесь, как и в земском самоуправлении, в основу выборов было положено начало экономического ценза. По степени своей власти новые городские учреждения заняли гораздо более самостоятельное положение, нежели прежние; все городское благоустройство было вверено их самостоятельному ведению; назначение городских сборов, составление смет и раскладок, расходование сборов и т. п. все это вошло в круг компетенции новых городских учреждений, причем важнейшие из таких постановлений поставлены в зависимость от утверждения губернатора; последнему именно было вменено в обязанность, не вмешиваясь активно в сферу городского самоуправления, следить за его законностью и затем, чтобы постановлениями органов городского самоуправления не было причиняемо какого-либо существенного вреда государству и интересам и пользам местного населения. Одним из важных прав органов городского самоуправления явилось право издавать обязательные постановления для местных жителей касательно условий благосостояния, что же касается безопасности городских жителей, то забота о ней была оставлена по-прежнему на полицейских органах.

Наконец, и сословное дворянское самоуправление, если и не было радикально преобразовано, то все же продолжало существовать и пользоваться теми преимуществами, которые были предоставлены ему еще Екатериною II. Права дворянского сословия в отношении его сословного самоуправления не были однако расширены, так как увеличение дворянских привилегий не соответствовало общему духу реформаторской деятельности императора Александра II, заключавшемуся скорее в стремлении к уравнению сословных прав, нежели к их обособлению.

Самое существование сословных учреждений наряду с бессословными может на первый взгляд возбуждать некоторое недоумение. Однако наличность сословных расчленений самого общества уничтожает всякое сомнение не только в возможности, но и в необходимости, по крайней мере для крестьянского сословия, особого сословного самоуправления. Громадным успехом было уже и одно создание земства и земских учреждений, где все сословия примирялись, на почве общих интересов и потребностей; но ввиду сословной обособленности, и помимо этих общих интересов и потребностей, в сословных группах оставались еще и свои особые чисто сословные интересы и потребности; вверить их удовлетворение всесословным учреждениям было бы в высшей степени рискованно; пока существуют сословия и сословное самоуправление является возможным и часто весьма полезным. Вот причина, почему наряду с всесословными земскими и городскими учреждениями существовали и существуют сословные учреждения. Как бы то ни было, в царствование императора Александра II идея самоуправления восторжествовала над идеей управления приказного или бюрократического, по крайней мере в области обеспечения местного благосостояния, и в этом нельзя не видеть огромного административного прогресса.

Но обеспечивая более или менее правильное развитие органов самоуправления, правительство рассматриваемой эпохи не оставило без внимания и своих собственных органов, и их оно стремилось преобразовать и улучшить; при этом не мало правительственных учреждений было создано вновь благодаря вновь сложившимся условиям административной, жизни.

Так, в виду отмены крепостного права, были образованы должности мировых посредников и их съезды в целях урегулирования отношений между крестьянами и помещиками, производства контроля за новою еще деятельностью общественных крестьянских установлений и решения многих вопросов крестьянского управления. С 1874 года обязанности мировых посредников и их съездов возлагаются на особые учреждения — уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. Это те учреждения, которые по своему составу могут быть названы смешанными присутствиями, так как они состояли из членов различных других учреждений и следовательно не имели своего самостоятельного и определенного состава. Число таких смешанных учреждений возрастает очень быстро в разных сферах управления. В состав уездных присутствий по крестьянским делам входили, под председательством уездного предводителя дворянства или, где не было дворянских выборов, одного из членов присутствия, с утверждения министра внутренних дел, следующие члены: непременный член, уездный исправник, председатель земской управы и один из почетных мировых судей уезда. Состав этого присутствия, смотря по местным особенностям, мог однако и видоизменяться. Во всяком случае он показывает, что наблюдение за крестьянским самоуправлением и его регулирование было возложено не на одно какое либо лицо, но на целую совокупность представителей разных ведомств, где, следовательно, неправильные или небеспристрастные мнения одного могли парализоваться мнениями прочих; в особенности обращает на себя внимание участие в присутствиях в качестве члена представителя земства, в котором, в виду всесословного характера земства, можно было до некоторой степени видеть и представителя крестьянского сословия. Наиболее активным членом являлся, однако, непременный член, в руках которого и сосредоточивалось все делопроизводство присутствия; но и непременный член не назначался помимо земства; губернское земское собрание определяло число непременных членов на всю губернию и избирало кандидатов на эту должность в уезде; самое же назначение на трехлетний срок производилось министром внутренних дел; установление трехлетнего срока службы также указывает на земский характер этой должности.

Предмет деятельности крестьянских присутствий составляли, как уже замечено, все вообще дела, которые по положениям 19 февраля 1861 года были возложены на съезды мировых посредников; в частности, ведению уездного присутствия подлежали: 1) утверждение в должности волостных старшин; 2) наложение взысканий на должностных лиц крестьянского управления и предание их суду за преступления: 3) назначение сроков для собрания волостных сходов; 4) рассмотрение жалоб помещиков, обществ, отдельных крестьян и посторонних лиц и ведомств на должностных лиц общественного крестьянского управления; 5) дела по удалению вредных членов из среды сельских обществ по приговорам сельских сходов; 6) утверждение некоторых приговоров сельских обществ; 7) дела по семейным разделам и проч. Рассмотрение и решение весьма многих дел по земельному устройству крестьян возлагалось специально на непременного члена. Таким образом, уездные присутствия являлись учреждениями не только контролирующими общественное крестьянское управление, но и регулирующими его, по крайней мере в отношении наиболее важных вопросов крестьянской жизни; и на это вовсе не следует смотреть как на какое-либо излишнее и ненужное ограничение крестьянского самоуправления; напротив, учреждение крестьянских присутствий очевидно было подсказано мудрою политикой; многовековое ярмо крепостного права уже конечно не могло развить в крестьянах способности к вполне свободному и разумному самоуправлению; почти поголовное отсутствие грамотности также не было для этого благоприятным условием; поэтому если крестьянское самоуправление и явилось школой воспитывающей дух общественности и государственного сознания, то все же, в виду указанных причин, существование контролирующих и регулирующих учреждений было делом не только целесообразным, но и безусловно необходимым; эта необходимость еще более подтверждается тем, что и отношения между крестьянами и бывшими их владельцами не были еще вполне урегулированы.

Уездные присутствия не были, однако, и сами какими либо бесконтрольными инстанциями по делам крестьянского управления; в губерниях были образованы «губернские по крестьянским делам присутствия», состав которых имел приблизительно тот же характер, что и уездных, только что был более многочисленным; кроме губернатора, как председателя, здесь присутствовали в качестве членов: вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющие казенною палатою и государственными имуществами; от земства здесь присутствовал председатель губернской земской управы; от судебного ведомства — прокурор окружного суда и, наконец, в видах заведывания всем делопроизводством, непременный член. Внимательно вглядываясь в этот состав, мы заметим, что он образован не случайно, и что вошедшие в него члены действительно имеют близкое отношение к крестьянскому делу. Предводитель дворянства, как представитель сословия, владевшего крепостными людьми; управляющий казенною палатой по вопросу о податях и сборах, управляющий государственными имуществами ввиду существования особого разряда государственных крестьян; представитель от земства, как представитель в данном случае наиболее крупной части самого земства — крестьянского сословия; наконец, прокурор окружного суда для дачи заключений по судебным делам, так как постановления сословного крестьянского суда подлежали также административному контролю и регулированию[3]. Крестьянские присутствия были упразднены в 1889 году со введением института земских участковых начальников и их съездов.

Подобного же рода смешанные присутствия были образованы и для заведывания некоторыми другими вопросами, Так, в 1874 году, взамен прежних рекрутских присутствий, были учреждены присутствия по воинским делам. Реорганизация была вызвана коренным изменением в отправлении самой воинской повинности. Стремясь к уравнению прав всех и каждого, правительство данной эпохи пришло к сознанию необходимости уравнять и обязанности граждан, в особенности очень трудные обязанности по отправлению воинской повинности; отсюда введение всеобщей воинской повинности, распространение ее на все классы и сословия; отсюда же и реорганизация самого учреждения, призванного регулировать это дело. Состав как уездных, так и губернских присутствий по воинским делам представлял несомненную гарантию в том, что прием лиц для отправления этой повинности будет совершаться согласно с требованиями закона и справедливости. Представители общей администрации, земства, ведомств — военного, судебного и медицинского должны были решать в коллегиальном присутствии все относящиеся сюда вопросы; ошибочные постановления уездных присутствий могли быть поправлены губернским[4].

Наконец, такой же смешанный состав получили учрежденные в 1866 году статистические комитеты, на которые было возложено собирание и разработка цифровых данных, касающихся самых различных сторон как административной жизни, так и вообще жизни местного губернского населения. Учреждение комитетов указывало на то, что правительство в своей административной деятельности желало стоять на твердой почве, желало иметь для нее указания, почерпнутые из действительной жизни.

Организация и компетенция других губернских учреждений подверглась также довольно существенным модификациям. Так губернские правления — эти высшие в губернии учреждения обшей администрации — были расширены в 1865 году в отношении их состава, путем введения в этот состав некоторых специалистов, как-то по части медицинской, строительной, инженерной. Но, с другой стороны, совокупность административных задач, возложенных законом на эти учреждения, значительно должна была уменьшиться, ввиду учреждения земских органов и реорганизации судебной части. Вместе с тем значительным образом сократилась и компетенция начальников губерний, за которыми по делам, относившимся к ведомству земских учреждений, осталось лишь право контроля и утверждения некоторых постановлений.

Более однородною сделалась и компетенция финансовых губернских учреждений — казенных палат, в виду того, что в том же 1865 году функция финансового контроля была возложена на вновь образованные контрольные палаты, а все более и более развивавшаяся акцизная деятельность, с отменою в 1863 году винных откупов, была возложена на акцизные управления в губерниях и окружные акцизные установления в уездах. В деятельности палат государственных имуществ произошло существенное изменение в том отношении, что заведывание управлением бывших государственных крестьян и попечительство над ними перешло в ведение крестьянских учреждений, за управлениями же государственных имуществ, как они стали называться на основании правил 1866 года, осталось лишь заведывание принадлежавшими государству землями и оброчными статьями, а равно и забота о развитии сельского хозяйства.

Не меньшее внимание правительства обращается и на организацию местных установлений в областях и окраинах, присоединенных к России. Здесь приходится иметь дело уже с совершенно особыми условиями жизни и полагать в основание организации установлений особые начала.

Так, в 1864 году, после окончательного присоединения Кавказа, управление им было вверено особому наместнику, при котором были образованы совет и главное управление. Высшее управление делами Кавказского края продолжало сосредоточиваться в кавказском комитете, возникшем еще в 1840 году и представлявшем ту характеристическую особенность, что, будучи по предметам своего ведомства установлением с местным характером, по степени своей власти он являлся установлением управления верховного. Кавказское наместничество существовало до 1881 года, когда найдено было уже возможным сгладить резкие особенности, отличавшие управление этого края от управления организованного на общих основаниях.

Довольно важные преобразования в местном управлении произошли и на западной границе, в Царстве Польском. По вступлении на престол, император Александр II восстановил административную самостоятельность этой провинции, утраченную после восстания 1830 года. Так, был восстановлен государственный совет Царства Польского, были образованы выборные губернские и уездные советы, на которые возлагалась забота о полиции безопасности, земледелии, торговле, путях сообщения и других предметах внутреннего благосостояния, причем уездные советы имели власть распорядительную, губернские же только совещательную. В больших городах были образованы городские советы с тем же значением, как и уездные; но восстание 1863 года вновь повлекло за собою уничтожение административной самостоятельности Царства Польского и установление централизации управления. Самостоятельные установления Царства Польского были упразднены, и центральное управление сосредоточено в общих имперских министерствах. В 1862 году последовало закрытие департамента дел Царства Польского, существовавшего в составе государственного совета империи, а в 1864 году был учрежден при Особе Государя «комитет по делам Царства Польского», в качестве совещательного установления, в видах соблюдения, как сказано было в законе, надлежащей последовательности и единства направления, как в отношении законодательных, так и административных вопросов, касавшихся Царства Польского[5]. Особый государственный совет в Царстве Польском был также упразднен в 1867 году[6]. Комитет же по делам Царства Польского просуществовал до 1881 года, когда ведавшиеся в нем дела были переданы в ведение комитета министров[7]. В 1866 и 1868 годах последовали изменения в местном управлении Царства Польского, на основании «Положения о губернском и уездном управлении в губерниях Царства Польского». Этим положением правительство стремилось образовать здесь местные установления на общих началах с теми изъятиями, которые вызывались условиями местной жизни, причем весьма многие установления вовсе не были образованы[8].

На нашей восточной окраине в 1867 году было образовано Туркестанское генерал-губернаторство с соответствующими учреждениями.

Весьма существенные видоизменения были произведены в рассматриваемый период времени и в тех местных установлениях, которые функционировали в области специальных задач администрации. Здесь наиболее видное место занимает, конечно, судебная реформа 20 ноября 1864 года. В замен прежних судов с более или менее сословным характером, была образована целая серия новых судебных установлений, в основание организации которых было положено начало сословной равноправности, т.е. равенства всех сословий перед законом; канцелярская тайна судопроизводства была заменена гласностью судопроизводства; формализм и письмоводство сведены к минимуму и преобладающее значение на суде дано устным показаниям; введена была, следовательно, устность судопроизводства; обвинительный процесс был заменен состязательным; вместе с этим выдающуюся роль в судебных установлениях стали играть представители адвокатуры и прокуратуры; предварительное следствие из рук полиции перешло в руки лиц судебного ведомства — судебных следователей, имеющих высшее юридическое образование; введен был институт присяжных заседателей, выбираемых из всех сословий; таким образом, самому обществу в лице его представителей было предоставлено государством право произносит свой приговор о порочных и преступных своих членах, введен кассационный порядок судопроизводства. Таковы были новые начала, которых должны были держатся судебные установления и которые далеко оставили за собою начала прежнего судопроизводства. Что касается самых установлений, то одни из них были организованы на единоличном начале, как мировые; установления — участковые и почетные мировые судьи; другие на коллегиальном, как съезды мировых судей, окружные суды и судебные палаты. В связи с судебною реформой, была облагорожена и система наказаний путем отмены наказаний телесных, как несоответствующих человеческому достоинству.

В сфере народного образования были введены улучшения в духе все той же гуманности и самодеятельности общества; в 1863 году введен новый университетский устав, в 1865 видоизменены законы о печати в 1871 году произведена гимназическая реформа; в 1872 г. издан устав реальных училищ.

Все вышеизложенное показывает. что царствование императора Александра II было, можно сказать, непрерывным триумфальным шествием на встречу самодеятельности общества в сфере местного управления и в то же время было периодом распространения в области управления вообще начал гуманности, справедливости и целесообразности. Но всего вышеизложенного недостаточно для всестороннего и точного уразумения и определения ценности всей реформаторской деятельности императора Александра II в области местного управления, Созданные им установления и проведенные в жизнь начала управления живут и до настоящего времени, так что изложение современного состояния местного управления и указания на произведенные уже впоследствии модификации еще более уяснят нам значение этого царствования для местных установлений.

В заключение этого исторического очерка развития местных установлений не лишне будет, избегая уже всяких частностей и подробностей, указать на последовательный ход этого развития, т.е. сопоставить между собою основные начала управления и организации местных установлений в каждый из рассмотренных периодов.

Период до-московский. Слияние высшего и местного управления благодаря непосредственной деятельности князей; — княжеские объезды.

Первые местные органы — мужи, наместники и проч. Частновладельческие воззрения на управление; слияние в одних и тех же руках всех, правда немногочисленных и несложных, функций местного управления; отсутствие инстанций: отсутствие денежного вознаграждения; на ряду с правительственными органами — земские местные органы, как остаток от времен доисторических и как противовес несовершенству приказных органов. Частная юрисдикция и администрация на основании жалованных грамот.

Период московский. Первая половина. Организация местного управления под влиянием объединительной политики. Преобладание земского элемента в управлении в виду отсутствия единства административной организация и несовершенства приказных органов. Вторая половина. Постепенное упрочение приказной администрации; объединение и концентрирование местной власти; благодаря этому постепенное умаление земского начала. Расширение функций внутреннего управления.

Петровский период. Усиление местной власти и уничтожение участия земского элемента в управлении. Стремление провести в управление идею государственности в противоположность частновладельческим взглядам; развитие функции контроля; дальнейшее развитие единства административной деятельности; организация установлений в собственном смысле слова в противоположность единоличным должностям; коллегиальное начало. Принцип выслуги, т.е. личной деятельности постепенно устраняет начало происхождения и родовитости; возникновение специальной администрации; начало отделения судебных установлений от административных.

Царствование Екатерины II. Первые зачатки нового местного самоуправления, проникнутые сословным характером; признание в принципе необходимости децентрализации управления; дальнейшая специализация администрации, возникновение специальных органов внутреннего управления; стремление примирить авторитет власти, выражающийся в существовании единоличных местных начальников, с принципом пользы, т.е. наиболее целесообразного удовлетворения местных общественных потребностей, выражающимся в организации коллегиальных или бюрократических местных установлений.

Период со смерти Екатерины II до вступления на престол императора Александра II. Успешное примирение начала авторитета власти с началом пользы путем более точного определения предметов ведомства. Подготовление самоуправления на общесословных началах путем комбинирования земских элементов в составе правительственных органов и признания территориального начала в замену сословного. Первые зачатки крестьянского самоуправления.

Царствование Императора Александра II. Слияние земских элементов и образование земства; земское самоуправление и децентрализация управления. Усиление общественной самодеятельности в области сословного самоуправления. Привлечение земских элементов в состав правительственных органов, как результат усилившегося доверия к общественным силам. Новые формы самостоятельности общества в области судопроизводства. Усиленная дифференциация управления. Развитие децентрализованной администрации окраин.



[1] Выяснение значения освобождения крестьян в отношении их юридического положения будет во втором томе, в отделе о крестьянах.

[2] Подробное изложение см. ниже в отделе о земском самоуправлении.

[3] Полож. о губерн. и уезд. по крестьянским делам учреждениях 27 июня 1874 г. См. Мышь Полож. о земск. учрежд. изд. 1886 г. стр. 381 и след.

[4] Общий устав о воинской повинности изд. 1876 года.

[5] Пол. Собр. Зак. № 43924.

[6] Пол. Собр. Зак. № 44327.

[7] 3-е Пол. Собр. Зак. №224.

[8] Так как Положение 1866 года во многих отношениях лежит в основании ныне действующей организации местных установлений в привислянских губерниях, то подробное изложение установлений по этому положению см. ниже в отделе о местных установлениях Царства Польского.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100