www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Конституционное (государственное) право
Мухамет-Ирекле А. Юридические аспекты природопользования. – М.: НИА-Природа, 2002. – 340 с.
<< Назад    Содержание    Вперед >>
§ 12

Причиной проблем в законодательстве может быть названа и следующая. Может быть, природу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в вопросах природопользования следует видеть не в словесной конструкции ст. 72 и 76 Конституции Российской Федерации, а в, так сказать, «естественно-правовой» природе ее ст. 9? Может быть, еще и поэтому вопрос разрешения споров Российской Федерации и ее субъектов о приведении в соответствие их законодательств в соответствие с федеральным не находит своего конструктивного разрешения? Могут ли договориться стороны, стоящие на разных платформах в вопросе понимания природы своих прав?

В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации (например, ст. 72) природопользование отнесено к предмету совместного ведения. Такая конструкция объективно имеет свои негативные проявления, например, в вопросе: «Чьи же природные объекты?». Чтобы придать хотя бы некий цивилизованный вид, образно говоря, как в перетягивании сторонами каната (как некое урегулированное правилами противоборство), надо иметь представление о его природе. В противном случае, противоборство сторон предстает как постоянное перетягивание на себя одеяла (как действие без всяких правил). В качестве печального для юристов примера можно привести случай, когда «полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе» обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с вопросом о действии его постановления относительно неконституционности ряда положений Конституций отдельных, самых «суверенных» субъектов Российской Федерации, в том числе в указанном вопросе: «Чьи же природные объекты?». Так вот, имеется немало оснований рассуждать об отнесении отношений природопользования к предмету исключительного ведения Российской Федерации, тем более, что и в юридической литературе категорично-определенно отмечается недопустимость совместного ведения, в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, что «ведет к искусственному созданию тульской, владимирской, тверской и т.п. законности» [1]. Если, конечно, не развивать конструкции законодательства именно федеративного государства, каковым его видит Конституция Российской Федерации.

Действительно, не надо забывать, что содержанием права природопользования являются одно-порядковые (неотчуждаемые) и взаимосвязанные права человека: на выгодоприобретение от развития, на ведение свободной предпринимательской деятельности посредством природных объектов и на благоприятную окружающую среду. Последнее в результате указанной предпринимательской деятельности постоянно нарушается. Из этого, на первый взгляд, видится, что должное регулироваться исключительно Российской Федерацией (п. «в» ст. 71 – регулирование прав и свобод человека), отдано на откуп ее субъектам (п. «д» ч. 1 ст. 72 – природопользование в совместном ведении). Может ли этим самым устранена, на первый взгляд, невидимая коллизия двух статей (71 и 72) Конституции Российской Федерации? Ведь никто не сможет научить законодателей в субъектах России осуществлять правовое регулирование природопользования без установления прав и обязанностей субъектов этих отношений. Меры же защиты от своеволия субъектов Российской Федерации в виде запрета в ст. 76 Конституции (не выходить за пределы соответствия с федеральным законом) успеха пока не принесли потому, что есть и невидимые причины. Чтобы данная ситуация не нарушала основной принцип правового государства (принцип формального равенства лиц), скажем прямо, следует считаться с естественно-правовой природой совместного ведения. Однако, как говорится, все по порядку…

Думается, что следующие примеры только усилят понимание вышесказанного. Если воспользоваться справочными правовыми системами, например, «Эталон» НЦПИ Минюста России и, с помощью ключевого слова «Башкортостан» (как синонима российского сепаратизма?), открыть последовательно базы данных по нормативным правовым актам Генеральной Прокуратуры и Конституционного Суда Российской Федерации, то увидим, как на протяжении ряда лет вопрос приведения законодательства этого субъекта Российской Федерации в соответствие с федеральным остро стоит на повестке дня. Повторим, что это только пример, без намека на достоинство суверенного Башкортостана.

Генеральная прокуратура Российской Федерации в приказе от 23 июля 1998 г. №47 «О недостатках в организации работы по надзору за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» отмечала, что «отстаивая принципы федерализма, многие прокуроры последовательно используют полномочия на признание недействительными противоречащих федеральным конституционным законам и федеральным законам нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, активно обращаются в республиканские конституционные суды с ходатайствами о неконституционности региональных законов.

Вместе с тем требования указанного приказа в ряде прокуратур выполняются неудовлетворительно. Отдельные прокуроры субъектов Российской Федерации примиренчески относятся к принятию в регионах нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, занимая зачастую выжидательную позицию, уклоняются от их опротестования или внесения представлений. В некоторых субъектах Российской Федерации подобные факты привели к значительному увеличению числа нормативно-правовых актов, посягающих на основополагающие права и свободы граждан, стратегические интересы государства» [2].

В этом приказе Генеральная Прокуратура Российской Федерации отмечала недостатки по исполнению своего же приказа от 18 июля 1997г. №42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации», в котором говорилось, что «некоторые республиканские и областные прокуроры все еще уклоняются от опротестования конституций, уставов, законов регионов, противоречащих федеральному законодательству, либо стремятся при бесконфликтных ситуациях переложить эту работу на Генеральную прокуратуру. Имеют место факты, когда прокуроры мирятся с отклонением их протестов представительными и исполнительными органами власти и в судебные органы по этому вопросу не обращаются. Неэффективно используются также и другие полномочия, предоставленные прокурорам для устранения правонарушений в органах власти субъектов Федерации. В результате продолжительного действия на местах незаконных правовых актов возникают серьезные конфликты между властными структурами и населением» [3].

Прошло целых четыре года и, по сообщениям СМИ, деятельность Генпрокуратуры России достигла наконец-то цели. Ее «иск о приведении Конституции Башкортостана в соответствие с федеральными нормами Председатель Верховного Суда республики удовлетворил месяц назад, за что находится под жестким прессингом башкирских властей и местной официальной прессы» [4].

Далее, и Конституционный Суд Российской Федерации в целом ряде своих документов: в постановлении от 21 июня 1996 г. №15-П по делу «О проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда республики Башкортостан» [5];

в постановлении от 27 апреля 1998 г. №12-П по делу «О проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 г.) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» [6];

в определении от 4 марта 1999 г. №19-О по жалобе гражданина Кагирова Р.А. на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» [7];

в определении от 27 июня 2000 г. №92-О по запросу группы депутатов Госдумы «О проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан» [8];

в определении от 19 апреля 2001 г. №65-О по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе «Об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Госдумы «О проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан» [9];

в определении от 6 декабря 2001 г. №249-О по ходатайству Президента Республики Башкортостан «Об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001г. по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан» [10];

в определении от 6 декабря 2001 г. №250-О по запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан «О толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации», можно сказать, что ведет борьбу со своеволием всех, без исключения, субъектов Российской Федерации (в списке документов Конституционного Суда отдельно упомянуты Татарстан – 4 раза и Свердловская область – 2 раза).

Однако все описанное весьма походит на мотивы известной русской сказки, только вот наш герой-государство нелогичен. Если, образно говоря, одной рукой (его государственные органы) машет мечом, пытаясь отсечь хотя бы одну из голов многоголового чудища, то другой – не прижигает раны огнем как это положено, а обильно поливает их живительным бальзамом. Иначе не скажешь. Если сама Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. в разделе Втором, так сказать, «похоронила» Федеративный Договор 1992 г. как модель договорной федерации, то зачем же уже 15 февраля 1994 г. подписывать Договор с Татарстаном «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» [11]?

Затем и с другими своими субъектами. Да так много, что Президентом Российской Федерации Указом от 12 марта 1996 г. №370 было специально для этого утверждено «Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [12], а его Указом от 28 апреля 1997 г. №424 уже утверждалась «комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [13]. Обратим внимание, что следом за Татарстаном был подписан Договор и с Башкортостаном от 3 августа 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан», в котором записано ни много, ни мало «руководствуясь Федеративным договором и учитывая приложение к Федеративному договору от Республики Башкортостан» [14]. Об этом политическом шоу еще скажем далее, а пока, нельзя не пофилософствовать.

Поворот политических событий октября 1993 г. (и отказ от договорной федерации, которая бы учитывала естественно-правовую природу совместного ведения) привели к тому, что отдельные суверенные субъекты России были в прямом смысле куплены привилегиями. Иначе не сказать. К сожалению, природа всякого рода договоров и соглашений России и ее субъектов, которых на сегодня было заключено 42, в том, что это именно привилегия (одному за счет попрания прав другого). Кстати, это видит и сама власть, что следует из послания Президента Российской Федерации ее Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г.: «…несколько слов – о практике заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации. Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией Российской Федерации и является легитимной. В известный момент нашей истории они были востребованы, и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. А, в конечном счете, значит – и между гражданами, которые проживают в разных территориях России».

Однако при этом нельзя сказать, что власть понимает саму юридическую природу этих договоров, так как далее говорится, что «…необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать. Полагаю, все договоры о разграничении полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом».

Самое печальное то, что и официальная юридическая наука (в правовом государстве!) мирилась с этим, находила одобряющие слова типа «роль договоров и соглашений в регламентации различных сторон государственной и общественной жизни постоянно возрастает», или «конституционная весомость договоров и соглашений как источников права в Российском государстве». Хотя при этом и она отмечала (но не более того!), что в договорах по-иному, чем это предусмотрено Конституцией 1993 г. для всех других субъектов России, проведено разграничение предметов ведения между органами государственной власти [15].

К великому сожалению, российская «договорная» действительность никоим образом не может быть названной прогрессивной. Более чем 200 лет назад, во времена Великой Французской революции, в ст. X Декрета от 11 августа 1789 г. «Об уничтожении феодальных прав и привилегий» было сказано, вроде как про нас, что «так как национальная конституция и общественная свобода более выгодны для провинций, чем привилегии, которыми некоторые их них пользовались, и пожертвовать которыми необходимо для тесного единения всех частей государства, - бесповоротно уничтожаются частные привилегии провинций, сеньорий, областей, городов и общин, как денежные, так и всякие иные» [16]. Иная, вообще непривлекательная, суть привилегий видится из еще более древней истории государства и права: «Представление привилегий одним провинциям за счет других, что затем приводило к стравливанию всех народов, являлось руководящим принципом римской политики «разделяй и властвуй», когда Рим подачками и преимуществами привлекал на свою сторону одних, чтобы с их помощью подавлять других» [17]. Вот так то!

Вышеприведенные научные предположения о привилегиях как сути договоров и соглашений Российской Федерации и ее «суверенными» субъектами подтверждаются текстом постановления Правительства Российской Федерации от 24 августа 2001 г. №625 «О федеральной целевой программе социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 г.», в котором прямо говорится, что «Российская Федерация, в ходе проводимых реформ столкнулась с необходимостью повысить финансово-экономическую самостоятельность административно-территориальных единиц. Однако, не будучи подкреплено глубинными политическими и экономическими реформами, это лишь усугубило кризис прежней бюджетной системы. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.

Созданная в этот период система частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного устройства федеративного государства, однако не имела прочной законодательной базы. В этот период Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан было подписано Соглашение между Правительствами Российской Федерацией и Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях от 15 февраля 1994 г. В соответствии с этим Соглашением, исходя из необходимости финансового обеспечения социально-экономического развития, эффективного использования природного и экономического потенциала, восстановления природных ресурсов и защиты окружающей среды Республика Татарстан оставляла в своем бюджете порядка 75% всех налогов и платежей, собираемых на своей территории» [18].

Кстати, история межбюджетных соглашений указанных субъектов дружбы имеет свою историю, порой и под грифом «ДСП». Именно так отмечены источники опубликования в справочной правовой системе «КонсультантПлюс», касающиеся вопроса, когда и каким актом прекратило свое действие первое соглашение «Между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан» от 15 февраля 1994 г. [19], которое было заменено новым соглашением от 18 марта 1999 г. Но почему «для служебного пользования»?!

Кроме Татарстана таким особым статусом были пожалованы: Республика Башкортостан (соглашение «Между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о бюджетных взаимоотношениях в 1994-1995 гг.» от 3 августа 1994 г. [20], которое было заменено на «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Республики Башкортостан» от 2 июля 1998 г. [21]); Свердловская область («Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений» от 12 января 1996 г. №17 [22]); Республика Коми («Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях» от 20 марта 1996 г. №8 [23]).

Это «наиболее равные» из 89-ти равных субъектов России, что делает понятным, почему, по словам отмеченного выше послания Президента Российской Федерации, «из 42-х имевших такие договоры субъектов - 28 их уже расторгли, так как в большинстве случаев разграничение полномочий произошло лишь «на бумаге». От себя скажем, что эти субъекты Российской Федерации сами виноваты, ведь на Руси издавна велось прошения о высочайшей милости писать не на простой, а на «гербовой» бумаге (бюджетной?), за которую и платить то следует по более…

Далее, опять не, слава богу! Только отмахнулись от вынужденного политиканства, вызванного неправовым содержанием договоров и соглашений, прочитав текст указанного постановления Правительства Российской Федерации от 24 августа 2001 г. №625 – опять вынуждены сказать: «Почему возврат в правовое (равное для всех бюджетное) состояние должен быть произведен опять за счет всех россиян, за счет федерального бюджета?». Словом, право опять как инструмент политики? Думается, что прав член РАН, доктор юридических наук, профессор Г.В. Мальцев отмечая у юристов забвение такого аспекта права как нормативной идеологии, которая могла бы, в виде гражданственности, оградить от упреков в политиканстве, что поможет в дальнейшем исследовании.

Действительно, нельзя однозначно сказать, что в государстве вообще ничего не делается в этом вопросе. Даже в самих субъектах России, к примеру, том же Башкортостане, республиканское законодательство также, в свою очередь, хочет урегулировать спорные вопросы. Например, был принят и редактировался Закон Республики Башкортостан от 18 декабря 1998 г. №203-з «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан «О действии законов и иных актов законодательства Российской Федерации на территории Республики Башкортостан» [24] (прекращено действие Законом Республики Башкортостан от 30 декабря 2000 г. №138-з) [25]. Это, что было – проявление взаимной, встречной заинтересованности к совершенствованию процедуры согласования по вопросам совместного ведения со стороны республики? Беда в том, что стороны говорят на разных языках. Надо отметить, что это встречное движение сторон является эпизодическим и вынужденным, а в своей основе имеет больше политического содержания, чем правового. И в России что-то делается и, весьма своеобразно – как в примере с ФЦП по Татарстану (борьба с привилегиями посредством самих привилегий?).

Еще раз, может быть договорная практика порождена забвением естественных прав субъектов России на развитие? Значит, и борьба с их неправовыми привилегиями не должна повторить ситуацию, когда из ванны вместе с мыльной водой выплескивают и ребенка. Один из шагов государства, а именно: принятие Федерального Закона от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», видится как наиболее приемлемый – правовой (формально равный для всех субъектов России). За такой именно правовой путь разрешения коллизий в федеративном государстве можно ратовать не только с высказанных, что называется «естественно-правовых», позиций. Думается, что возможность коллизий заложена в самой императивной по содержанию ст. 76 Конституции Российской Федерации, авторы которой, к сожалению, предали забвению такую мысль Канта, что «приобретение личного права одним лицом не может быть правовым в виде отказа от «своего» другого лица, а должно быть совершено путем передачи права, через общую волю, которая и делает сказанное «договором» (передача права на собственность другому лицу есть отчуждение) [26]. Значит, какой может быть предложен механизм достижения правового состояния в этом вопросе? Думается, что в принятии Основ законодательства, а также в судебных процедурах, одну из которых как бы интуитивно развивает в своей деятельности Конституционный Суд Российской Федерации.

И, менее приемлемым, видится путь, более привычный для власти (в обход закона). Путь так называемого указного права, в соответствие с которым и была Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. №741 создана комиссия при Президенте Российской Федерации «по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» [27]. Зачем?

Есть Конституция Российской Федерации, есть законы: о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, об основах местного самоуправления, которые не исполняются самим государством;

есть органы (та же Генпрокуратура России, которая не может применить закон, в том числе и Уголовный кодекс Российской Федерации, в отношении должностных лиц, не исполняющих закон), то зачем в этом случае создавать комиссию при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий? Логичнее всего будет завершить эти риторические вопросы словами И.А. Крылова: «А я бы повару иному велел на стенке зарубить, чтоб слов не тратить по пустому, где нужно надо власть употребить»!

И не иначе, так как в ч. 1 ст. 9 Федерального Закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» опять сказано, что «разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Напомним, что закон вступил в силу 12 января 2002 г., через полгода как началась «борьба» с договорами…



[1] Мартышин О.В. Указ. соч. С.11.

[2] Сборник основных приказов и указаний Генпрокурора Российской Федерации. М., 1999.

[3] Сборник основных приказов и указаний Генпрокурора РФ.

[4] http://www.rtr-vesti.ru/comments.html?id=4882&date=26-04-2002.

[5] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №27. 1 июля. Ст.3344.

[6] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №18. 4 мая. Ст.2063.

[7] Там же. 1999. №15. 12 апреля. Ст.1928.

[8] Там же. 2000. №29. 17 июля. Ст.3117.

[9] Российская газета. 2001. №91-92. 16 мая. С.10.

[10] Там же. 2002. №4. 28 января.

[11] Известия Татарстана. 1994. №30-31. 18 февраля.

[12] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №12. 18 марта. Ст.1058.

[13] Там же. 1997. №18. 5 мая. Ст.2136.

[14] Законы Республики Башкортостан. 1995. Выпуск IX.

[15] Российское законодательство: проблемы и перспективы. С.24-25.

[16] Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учебное пособие. С.209-210.

[17] Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. С.87.

[18] Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №38. 17 сентября. Ст.3742.

[19] Вечерняя Казань. 1994. №165. 14 октября.

[20] Программый комплекс «ЭТАЛОН 5.*» НЦПИ Минюста России. НГР: Р9405958.

[21] Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1998. №14(80).

[22] Областная газета. 1996. 8 февраля.

[23] Программый комплекс «ЭТАЛОН 5.*» НЦПИ Минюста России. НГР: Р9606276.

[24] Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1999. №6(90). Ст.369.

[25] Там же. 2001. №3(123). Ст.171.

[26] Кант И. Соч. в 6 т. Т.4. Ч.2. С.184.

[27] Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №26. 25 июня. Ст.26.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100