www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Конституционное (государственное) право
Мухамет-Ирекле А. Юридические аспекты природопользования. – М.: НИА-Природа, 2002. – 340 с.
<< Назад    Содержание    Вперед >>
§ 18

Анализ работы органов государства не показал должных правотворчества и правоприменения (даже при применении мер юридической ответственности). Складывается впечатление, что МПР России (его территориальные органы), прокуратура, суды и законодатель, действительно не всегда понимают свои задачи и соответственно им роль и место в реализации пресловутой «экологической функции» государства. Между тем, все сказанное тесным образом связано с социальными вопросами, стоящими перед государством в отношениях природопользования. Что имеется в виду? В результате, например, использования для производства сельхозпродукции все более загрязненных земель и водных объектов, а также постоянного потребления некачественной воды как людьми, так и животными происходит рост заболеваний людей. Как следствие, сокращение средней продолжительности жизни россиян – основное бремя социальной нагрузки в этом случае ложится на государство, которое оплачивает больничные листы по временной нетрудоспособности, лечение в больницах, вплоть до расходов по погребению.

Приведенный ранее пример из отчета госводконтроля за 1999/2000гг. о размерах начисленного и взысканного ущерба не оставляет сомнений в том, что именно на государстве лежит основное бремя такого рода социальных выплат. Особенно, если не забывать, что в своей основной массе природопользователями являются частные собственники (ОАО и т.д.), которые в частном порядке, как говорится, не единожды «снимают сливки» от пользования общим достоянием. В этой связи, нельзя не отметить и того печального факта, что еще в момент «прихватизации» в 90-х гг. прошлого века, в основном, вся социально-культурная сфера уже была переложена на плечи государства и местного самоуправления. На местах, где ранее имелось по одному градообразующему предприятию – природопользователю, указанный социальный дисбаланс выглядит особенно одиозно.

Из предыдущего особенно рельефно видно как важно для обеспечения социальных функций государства (как публичной власти) полновесное формирование бюджетов. Одним из таких способов пополнения бюджетов является оплата пользователями природных объектов природоресурсных налогов. Напомним, что это не плата за ущерб, нанесенный окружающей среде, который, в соответствии с законодательством, природопользователь обязан не допускать и возмещать отдельно. В основе такого категорического утверждения лежит общеизвестная истина о том, что плата за пользование ресурсами природных объектов (определенная часть, которой еще к тому же относится на себестоимость, то есть на россиян) никоим образом не покрывает общественных потерь от деградации природы. Индивидуальное приобретение загрязнителя пока существенно превышает его индивидуальные потери [1]. Об этом же говорится в экологической литературе, что даже в высокоразвитых странах размер платежей за загрязнение не покрывает десятой доли общей потребности в инвестициях на природоохранную деятельность [2].

Итак, если опять посмотреть на примере водного законодательства, то видны основные проблемы в этой важной налоговой сфере. В соответствии со ст. 121 – 128 Водного кодекса Российской Федерации, платежи за пользование водными объектами сегодня распределяются по уровням бюджетов России и ее субъектов. После вступления в действие в полном объеме части Второй Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. №117-ФЗ [3] указанное распределение, может быть, прекратит свое существование. Как представляется, водный, и связанный с ним экологический налоги, в качестве федеральных налогов, будут в полном объеме поступать в федеральный бюджет.

Здесь говорится «может» по той причине, что в действующем бюджетном законодательстве (в Федеральном Законе «О федеральном бюджете на 2001 г.» от 27 декабря 2000 г. №150-ФЗ) было определено, что федеральный бюджет формируется, в том числе за счет платы за пользование водными объектами, которая остается в размере нормативов, установленных законодательством Российской Федерации. В соответствии со ст. 124 Водного кодекса Российской Федерации, это было 40%. Остальные 60% формировали бюджет самих субъектов Российской Федерации. Такое распределение водного налога может сохраняться не менее трех лет, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ. В его ст. 50 сказано, что федеральные налоги и сборы, перечень и ставки определяются налоговым законодательством Российской Федерации, а пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет при условии возможного увеличения нормативов отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на очередной финансовый год. Срок действия долговременных нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации. Кстати, в 2002 г. все 100% водного налога были оставлены субъектам Российской Федерации в соответствии с Федеральным Законом от 30 декабря 2001 г. №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 г.». Хорошо это или нет, увидим в дальнейшем.

С проблемой эффективного налогообложения, а также его справедливого распределения по уровням бюджетной системы, связана следующая проблема. В условиях отсутствия точных естественнонаучных данных (например, как водный кадастр, водохозяйственный баланс и т.д.), трудно говорить о том, что правильно определены лимиты водопользования. Например, в гор. Москве все запросы водопользователей в любой из периодов по водообеспеченности удовлетворяются полностью по их заявке, а необходимость экологических попусков в реках не учитывается и не ведется – вроде бы недостатка в водных ресурсах нет. В это же время, с целью покрыть дефицит водных ресурсов в московском регионе ведутся изыскания и проектируется строительство Южного водозабора, грозящее экологической катастрофой в бассейне реки Оки [4].

Беглый анализ данной проблемы показывает, что дело даже не в низком размере ставок платы за пользование водными объектами, а в том, что в полном объеме, в соответствии с законодательством – в пределах лимита водопользования по низкой ставке, а сверх лимита – по повышенной, они не оплачиваются. По простой причине – налогообложение природопользователя осуществляется на основе его «доброй воли» им самим. Когда орган государства, призванный осуществлять государственный контроль, находится в состоянии перманентной реорганизации;

когда численность госинспекторов сведена на нет, кто из предпринимателей будет сам себе наносить убытки и платить налоги по повышенной ставке?

Более того, для юристов вопрос определения истинной меры природопользования важен и с той стороны, что правомерным считается только тот объем природопользования (тех же самых загрязнений), который разрешен юридически (сначала получена лицензия, а затем этот объем оплачивается). Эти указанные два аспекта (фискальный и юридический) и задают тон в рассмотрении вопроса роли налогов в природопользовании, особенно в условиях, когда так называемая природная рента (один главных источников пополнения пустой российской казны) не взимается государством.

В условиях, когда, как говорится, у «семи нянек дитя без глазу» [5], некоторые водопользователи, например ГУП «Мосводосток» показывают «номера» достойные осуждения: сначала «Мосводосток» получил лицензию на заявленный объем сброса поверхностных сточных вод гор. Москвы в водные объекты;

в отчете за 1999 г. по госстатформе «2-тп/водхоз» отчитался за него полностью. Водный налог же уплатил за меньший объем сброса (за который ранее получил плату со своих абонентов). По результатам налоговой проверки был привлечен к налоговой ответственности за уменьшение налогооблагаемой базы. «Мосводосток» же подал иск об отмене решения о привлечении к налоговой ответственности, мотивируя тем, что за сброс в водные объекты всех городских поверхностных сточных вод (в объеме всего выделенного лимита водопользования) он, дескать, не отвечает. Нонсенс, особенно, в свете публикаций в московской печати, состоит в том, что по мелким речным притокам, которые используются как коллекторная сеть, отводятся сточные воды предприятий абонентов «Мосводостока» и вреда они наносят очень много [6].

Указанный случай является ярким примером ранее сказанного о роли налогов в обеспечении социальной составляющей «водной» функции государства. Ранее, субъект России гор. Москва своим нормативным правовым актом, Законом гор. Москвы от 10 февраля 1999 г. №5 «О ставках льгот по плате за пользование водными объектами» [7] (изменен Законом гор. Москвы от 27 февраля 2002 г. №9) [8], что «от платы в части, направляемой в бюджет гор. Москвы, освобождаются организации, представляющие услуги водопровода и канализации», создал юридическое основание для освобождения «Мосводостока» от уплаты части водного налога, должного бы пополнить ее бюджет и быть направленным на решение социальных проблем москвичей, вызванных воздействием неблагоприятной окружающей среды. Хотя, еще ранее, при создании данного ГУП орган исполнительной власти этого субъекта, как говорится, в его Уставе определил объем специальной правоспособности этого юридического лица, из содержания которого видны его задачи – обеспечить водоотведение городских сточных вод со всей территории гор. Москвы. Думается, что многие из якобы бесхозных городских территорий находятся в пользовании, сданы в аренду и т.д. частным производителям, которые экономят на проведении водо-охранных мероприятий. Вместо работы с ними «Мосводосток» пошел более легким путем. Получилось так, что его такого рода деятельность, к сожалению, на основе нормативных правовых актов органа исполнительной власти субъекта России и в условиях беспомощности органов государства, в данном случае – налоговых органов, стали еще одним инструментом легализации обогащения отдельных частных природопользователей. Как всегда, за счет общества.

Думается, что и деятельность другого монополиста в сфере водопользования гор. Москвы – ГУП «Мосводоканал», очистные сооружения которого собирают в себя и сбрасывают в водные объекты все канализационные стоки мегаполиса, среди которых и производственные стоки грязных производств разных ОАО и т.д., не может быть свободна от такого рода критики. Более всего, подлежит критике позиция бассейнового органа МПР России (Московско–Окского бассейнового водного управления), которое своим письмом от 10 июня 1999 г. №10 – 391/а отнесло к числу организаций, могущих иметь льготу по оплате водного налога по указанному московскому закону, и «Мосводосток» и «Мосводоканал». Кстати, еще один нонсенс в работе Московско-Окского бассейнового водного управления. При выдаче лицензий на право пользования водными объектами «принципиально» не взимается сбор за выдачу лицензий (заметим, это региональный налог!). По простой причине – раньше сбор за выдачу лицензий шел на материальное вознаграждение аппарата, что теперь стало нельзя делать.

Следовательно, является обоснованной позиция Российской Федерации, закрепленная в ст. 13 части Первой Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ [9], в соответствии с которой водный и экологический налоги отнесены к числу федеральных налогов. Если Российская Федерация несет основное бремя социальных проблем, то и собираться водный налог (и другие связанные с природопользованием налоги) должны в центре. Указанные примеры «доброты» некоторых субъектов Российской Федерации, как говорится, «за чужой счет» говорят сами за себя. В результате вышеописанного с «Мосводостоком» и «Мосводоканалом», более благополучный в финансовом отношении субъект Российской Федерации – гор. Москва, передает груз проблем по обеспечению очистки вод рек Москва и Ока от загрязнения нижележащим дотационным субъектам России (например, Рязанской области), то есть в итоге бюджету Российской Федерации. Думается, что слова Леонардо да Винчи о том, что «когда вы опускаете руку в текущий поток, вы касаетесь прошлого тех, кто выше по течению и будущего для тех, кто живет ниже», наглядно иллюстрируют объективную верховную роль федерального центра в бюджетном устройстве Российской Федерации при реализации налоговых аспектов водных (и всех природоресурсных) отношений.

Повторимся, что учет и последовательное развитие диалектического подхода к определению содержания функции государства в отношениях природопользования говорит о том, что сегодня на повестке дня у государства стоит только вопрос наполнения бюджета для обеспечения реализации социальных задач. Сегодня является актуальным вопрос определения истинной налогооблагаемой базы природоресурсных (и связанного с ними экологического) налогов. Затем в его полном сборе и направлении на социальные цели, стоящие перед российским государством. Для этого, в свете определения права пользования природными объектами как имеющего естественно-правовую природу и усиливающейся нагрузки на социальную составляющую функции российского государства в отношениях природопользования просто необходимо видеть основной задачей органов госконтроля осуществления контроля за природопользованием. Как ни парадоксально, сегодня контроль за охраной природы вреден делу – ведь остановить производство нельзя. В условиях, когда провозглашаются, как говорил Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В.В. Петров «экологически экстремистские» цели, дополнительно ко всему происходит и профанация действующего законодательства. В других конкретно-исторических условиях, думается, что содержание функции государства в отношениях природопользования, в ее каких-то аспектах, будет необходимо иной.

Признание наличия у государства, как одного из опосредованных субъектов указанных отношений, права на реализацию своего фискального интереса, думается, не может оставить без внимания и то, что и у других субъектов данных правоотношений – людей, имеются естественные права как на благоприятную окружающую среду и выгодоприобретение от развития, так и на ведение хозяйственной деятельности. Корыстное желание, то есть наличие сегодня сиюминутного интереса государства залатать дыры в бюджете путем такого рода бездумной деятельности по сбору налога на природопользование бесперспективно с точки зрения и экологической, и юридической.

С точки зрения экологической науки – только установление (было бы лучше научное определение) лимита, то есть предельного объема, пользования природными объектами по конкретным территориям, может явиться условием, обеспечивающим сохранение качества окружающей среды на благоприятном для человека (и всех биологических существ) уровне. Дело в том, что лимиты на природопользование включают в себя и лимиты на загрязнение окружающей среды (например, водопользование имеет обратную сторону в виде сброса в водные объекты так называемых сточных вод). Соблюдение местного лимита загрязнения и есть гарантия сохранения окружающей среды. Историческим примером соблюдения такого лимита антропогенного воздействия на «общее достояние», можно считать свидетельство о том, что в Древнем Риме на «агер публикус», то есть на «общем поле», согласно закона Лициния-Секстия от 367 г. до н.э., допускалось выпасать не более 100 голов скота [10].

С юридической – такой подход законодателя в принципе не может заставить природопользователя соблюдать природоохранное законодательство. В своем знаменитом эссе Гэрриет Хардин называет подобное «трагедией общих владений»: пока индивидуальная выгода от загрязнения природы в результате предпринимательской деятельности загрязнителя намного превосходит его же собственные индивидуальные потери от ухудшения состояния окружающей среды (при этом общественные потери в целом намного превосходят индивидуальные выгоды загрязнителя!);

пока общественные, как бы «внешние», и не имеющие никакого значения, для загрязнителя, потери не станут в результате определенного законодательного регулирования, в виде введения ограничения на выброс отходов – «внутренними», и имеющими большое значение, потерями предпринимателя - до тех пор общество обречено на деградацию окружающей среды [11].

Все сказанное, посредством обобщения примеров из водного законодательства, имеет самое непосредственное значение и для иных природоресурсных отраслей российского законодательства.



[1] Garret Hardin. The Tragedy of the Cоmmons//Science magazine. 1968. V.83. Р.1234-1238.

[2] Титова Г.Д. Комплексное природопользование в регионе: экономические и правовые проблемы//Инженерная экология. 1996. №3. С.6-21.

[3] Российская газета. 2000. №153-154. 10 августа. С.3.

[4] «Будет ли жива река Ока в третьем тысячелетии?»//Cпасение. 2001. №13(209). С.4.

[5] См.: Основные итоги работы МПР России в 2001 г. и задачи на 2002 г. Материалы коллегии МПР России от 22 марта 2002 г. М., 2002. С.5, 22, [http://www.mnr.gov.ru/index.php], где сказано: «Это, кроме МПР России – Госгортехнадзор, Госкомрыболовство, ГТК, МВД, МНС, МЧС, Минздрав (СЭС), ФПС, Генеральная Прокуратура России, Росгидромет, Росземкадастр, органы исполнительной власти субъектов России». Видимо, этого мало – «нужна Счетная Палата и ГКУ Президента России, на повышение эффективности взаимодействия с которыми нацеливает коллегия МПР России в 2002 г.».

[6] «Губит людей вода… грязная»//Мир ИНКОМ. 2002. №5. С.1-2.

[7] Ведомости Московской городской Думы. 1999. №3. С.10.

[8] Там же. 2002. №3. С.9.

[9] Российская газета. 1998. №148-149. 6 августа.

[10] Черниловский З.М. Лекции по римскому частному праву. С.102-103.

[11] Garret Hardin. The Tragedy of the Cоmmons//Science magazine. 1968. V.83. Р.1234-1238.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100