www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Тесты On-line
Юридические словари
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Правоохранительные органы
Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины: Монография. – Х.: Изд-во ХНУВС, 2005.
<< Назад    Содержание    Вперед >>
4.2.7. Правовые факторы

На формирование блока факторов правового порядка наибольшее влияние имеет сам статус органов внутренних дел как силовой организации, сотрудники которой в мирное время имеют право не только на применение табельного оружия и специальных средств, но и наделены широким спектром полномочий для осуществления контрольно-принудительных функций от имени государства. Без такого права, отмечает британский полицеист К. Клокарс, никакая полиция, где бы она ни существовала, не может быть подлинной полицией, поскольку она нужна, чтобы решать все те проблемы, где требуется использование принудительной силы.[1]

Установлен и особый порядок привлечения сотрудников милиции к ответственности административного и материального характера. За административные правонарушения они несут ответственность в соответствии с Дисциплинарным уставом, кроме случаев, предусмотренных ст. 15 Кодекса Украины об административных правонарушениях. Однако и в этих случаях к ним не могут применяться такие меры взыскания, как исправительные работы и административный арест.

Специалисты многих стран мира относят специфический статус ОВД к числу наиболее криминогенных факторов, провоцирующих случаи превышения служебных полномочий и злоупотребления властью со стороны недостаточно устойчивых сотрудников. Действительно, наличие властных полномочий при отсутствии надежной системы контроля за поведением личного состава часто приводит на индивидуальном уровне к развитию чувства вседозволенности и как результат – к многочисленным случаям правонарушений со стороны сотрудников ОВД.[2]

Одновременно система ОВД отличается наличием консервативного стиля, в силу которого модифицирует свою деятельность достаточно медленно. Поскольку преступный мир постоянно изыскивает новые сферы деятельности и совершенствует формы совершения преступлений, обеспечивая тем самым постоянный прогресс в сфере преступных технологий, правоохранительные органы вынуждены довольствоваться положением «догоняющей», реактивной стороны. Это делает систему юстиции и уголовного законодательства зависимой в своем прогрессе не столько от факторов внутреннего саморазвития, сколько от факторов внешних, инициированных активностью криминального мира – общего количества преступлений, их новизны и резонанса, степени их общественной опасности. По этой причине законодательная база и правоохранительная практика формируется в основном не для упреждения «преступлений будущего», а как реакция на уже сформировавшиеся девиации общественной жизни. В правовом поле, таким образом, образуется определенный разрыв между мерами реагирования на правонарушение и ситуациями, которые в силу своей новизны и нестандартности вызывают затруднения при их правовой оценке и разрешении.

Отставание уголовно-правовой базы от реального развития преступного мира носит хронический характер и правоохранительные органы ежедневно имеют дело с подобным дефицитом эффективного законодательства. Так, из 10 законопроектов, необходимых сегодня для эффективной работы ОВД Украины, к 2004 г. удалось разработать и внедрить только 5. При этом только два из них дают реальный положительный эффект – о профилактике насилия в семье и о социальной адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы. На неопределенный срок отложены проекты законов «Об органах внутренних дел», «О статусе следователя», об оружии, усилении админответственности за нарушение админнадзора и др.[3] Всего же в процессе рассмотрения Верховной Радой сейчас пребывает более 90 законопроектов, разработанных министерством и касающиеся его деятельности.[4]

Правовое регулирование трудовых отношений в милиции, меняясь на протяжении истории от положений полной военизации до статуса полумилитаризованного труда, также нуждается в существенной доработке. Сегодня остается открытым вопрос о том, что находясь, по сути, на государственной службе, сотрудники ОВД лишены возможности пользоваться правами, обязанностями и льготами в соответствии с Законом Украины «О государственной службе», поскольку действующее законодательство о милиции не имеет четкого указания на отраслевую принадлежность норм, регламентирующих деятельность сотрудников ОВД. По причине несогласованности центральных органов исполнительной власти профессии работников милиции до сих пор не внесены в Государственный классификатор профессий. Одновременная регуляция деятельности ОВД общими нормами трудового права и нормами специального законодательства приводит к их дублированию и созданию «двойного трудового права», что закономерно влечет формирование у сотрудников правового нигилизма и убежденности в том, что только ведомственные приказы и инструкции являются основой их деятельности.[5]

Вызывает ощутимые затруднения на практике и отсутствие конституционного закрепления понятия и системы правоохранительных органов. В ст. 17 Конституции Украины, в частности, написано: «Обеспечение государственной безопасности и защита государственной границы Украины возлагаются на соответствующие военные формирования и правоохранительные органы государства, организация и порядок деятельности которых определяются законом». Но, как и во всех предыдущих конституциях, здесь нет четкого определения термина «правоохранительные органы», что дает основания для некоторых авторов высказывать сомнения относительно правомерности употребления данного термина вообще.

Исследователи в области управления органами внутренних дел отмечают, что если на местные администрации возлагается разработка системы усиления координации деятельности усилий правоохранительных органов на региональном уровне, то возникает, как минимум, две проблемы. Во-первых, требует уточнения, какие собственно органы должны быть включены в данный перечень. Только традиционные (суд, прокуратура, СБУ, МВД и др.) или такие относительно новые, как Координационный комитет борьбы с коррупцией и организованной преступностью, налоговые администрации, таможня и др. Во-вторых, следует определиться, могут ли рассматриваться в качестве правоохранительных органов многочисленные негосударственные объединения, которые не всегда обоснованно и правомерно берут на себя ряд правоохранительных функций. Речь идет о союзах юристов, судей, адвокатов, практических юристов, союзах ветеранов МВД и СБУ, добровольных общественных организациях типа «Ягуар», «Радар», «Меч и пламя».[6]

Перечисленные выше факторы – наличие у сотрудников властных полномочий, несовершенство нормативно-правовой базы и невозможность полностью воплощать требования закона на практике в силу неоднозначности возникающих ситуаций в своем комплексе порождают знаменитый феномен дискреционных полномочий, детерминирующий значительную часть всех правонарушений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел.

Понятие дискреционных полномочий (от фр. discretionnaire – зависящий от личного усмотрения) практически не рассматривалось в уголовном праве и криминологии советского периода, поскольку a priori предполагалось, что правоохранительная деятельность базируется на неукоснительном соблюдении советских законов, не допускающих двоякого толкования правовых норм и сводящих к минимуму возможность их субъективного применения.

Сам же термин «дискреция» долгое время либо вообще отсутствовал в юридических словарях, либо получал крайне негативное освещение. В Большой Советской Энциклопедии второго издания, например, дискреционная власть определяется как правовой институт в буржуазных государствах, «… легализующий «свободное усмотрение», т.е. полный произвол агентов исполнительной власти в центре и на местах. Также используется в империалистических государствах как система террористических методов управления. Служит одним из средств фашизации государственного аппарата. Юридически она означает закрепленную буржуазным законом возможность для администратора действовать по своему усмотрению».[7] По этой причине отечественными правоведами изучалась лишь часть субъективных элементов дискреционных действий сотрудников правоохранительных органов – их правосознание, убежденность, нравственные основы принятия решений.[8]

В своем современном толковании дискреционная власть выглядит уже не так устрашающе и определяется отечественными правоведами как «способ реализации публичной власти, при котором соответствующий субъект власти (орган или должностное лицо) применяет данные ему в рамках закона полномочия по собственному усмотрению, без необходимости согласования в какой-либо форме своих действий с другими субъектами».[9] Подобное определение сегодня максимально приближено к позициям зарубежных школ, выделяющих три ключевых элемента, которые и определяют дискрецию как «действия официального лица системы уголовной юстиции (1), которое в рамках своих официальных полномочий (2) принимает решение по собственному усмотрению (3)».[10] Дискреционные действия не безграничны, но очерчены рамками закона и основаны на личном опыте, профессиональной выучке служащего и политике министерства. Согласно комментарию К. Дэвиса «… должностное лицо прибегает к дискреции каждый раз, когда есть свобода выбора между возможным действием либо бездействием».[11]

Справедливости ради следует отметить, что не только правовая система советского периода, но и многие современные законодательные системы отрицают как законность, так и право полицейской дискреции на существование.[12] При этом неопровержимым есть и тот факт, что без дискреционных полномочий работа полиции была бы просто невозможной. В конце концов, на стадии задержания сотрудники часто не располагают доказательствами, необходимыми для суда, а действуют на основании интуиции. В ст. 25 Закона «О милиции», украинский законодатель также счел необходимым указать, что работник органов внутренних дел «самостоятельно принимает решения и несет за противоправные действия или бездеятельность дисциплинарную ответственность».

В отличие от школы континентального права, в Великобритании, напротив, наличие дискреции в действиях полиции никогда полностью не отрицалась. Более того, как в британской, так и в американской литературе имеются работы, рассматривающие феномен дискреции не только как неизбежное, но также как мудрое и желательное явление, являющееся сутью профессионального подхода.[13] В докладе лорда Скармана по факту массовых беспорядков в Брикстоне 1981 г. подчеркивается, что в случае конфликта требований закона и гражданского спокойствия приоритет должен отдаваться соблюдению последнего. И в этом случае на первое место в деятельности полиции выходит именно дискреция – «умение подстраивать свои действия под определенные обстоятельства», поскольку рассудительность есть лучшая часть полицейской доблести.[14]

Естественно, что субъективное толкование закона всегда таит в себе опасность превышения служебных полномочий, злоупотребления властью и дискриминации, в результате чего «закон в действии» может сильно разниться от «закона в книгах». Ряд американских исследователей указывает на негативные стороны феномена дискреции при рассмотрении дел о домашнем насилии, когда полицейские в силу своих убеждений не придают должного значения жалобам женщин на поведение мужей или сожителей, что приводит к определенному ущемлению прав женщин-потерпевших.[15]

Именно поэтому феномен правоохранительной дискреции как одна из детерминант профессиональной деформации и служебной преступности в органах внутренних дел заслуживает более пристального внимания наших криминологов.

Как отмечалось выше, по своей природе дискреционные полномочия органов внутренних дел любого государства являются производной взаимодействия многих факторов. В них могут быть включены правовые нормы относительно функций полиции (милиции); независимость отдельных категорий сотрудников; двойная власть над правоохранительными органами (государственная и муниципальная, политическая и ведомственная, законодательная и исполнительная); невозможность применения каждого закона во все времена и в отношении всего населения; растущее количество законов; сложность задач, стоящих перед полицией (милицией); отсутствие точных норм или объективных критериев в ряде сфер правоохранительной деятельности. К этому следует добавить то обстоятельство, что сотрудники органов внутренних дел часто должны принимать моментальное решение. И, кроме того, нельзя не учитывать «невидимость» значительной части работы полиции (милиции) для систем ведомственного и внешнего контроля (прокуратура, государственные и общественные организации).

Обращаясь к сравнительному анализу отечественных и зарубежных правоохранительных систем, мы можем отметить практическое сходство ряда дискреционных полномочий у категорий оперативных сотрудников, сотрудников патрульно-постовой службы и следственных подразделений. Патрульные офицеры многих стран мира, например, дискреционно принимают решения в отношении:

– остановки, проверки и досмотра граждан;

– ареста автомобиля или выписки штрафной квитанции;

– применения спецсредств или оружия;

– более интенсивного патрулирования того или иного места;

– преследования того или иного автомобиля;

– использования той или иной тактики при охране правопорядка.

Последний пункт особенно важен во взаимоотношениях с гражданами, поскольку цели охраны правопорядка могут быть достигнуты путем как вербальных (приказ, требование, рекомендация, убеждение, угроза), так и невербальных действий (жестикуляция, физический контакт, демонстрация и применение оружия).[16] При регистрации правонарушений у сотрудников милиции имеется выбор относительно составления или не составления официального протокола о происшедшем; регистрации преступления под той или иной категорией (например, разбойное нападение или попытка изнасилования могут быть зарегистрированы как хулиганство или нанесение телесных повреждений). Сотрудники ОВД также могут принимать решения касательно: отказа в возбуждении дела и направления его в суд; закрытия дела ввиду незначительности правонарушения; более активного и пристрастного расследования отдельно взятого случая; использования специальных техник расследования (скрытое наблюдение, прослушивание, вербовка осведомителей).[17]

Тезис о наличии дискреционных полномочий сотрудников милиции актуален также с учетом складывающейся практики задержания и ареста граждан. В соответствии с Конституцией Украины задержание должно, как правило, осуществляться по «решению суда». Конституция позволяет арест без ордера только «в случае неотложной необходимости предотвратить или пресечь преступление» (ст. 29). Однако в уголовно-процессуальном кодексе недостаточно ясно выражено это требование, поэтому арест без ордера остается скорее правилом, чем исключением.

Кроме того, законодательство дает возможность следователю, расследующему преступление, не обращаясь за ордером в суд, вынести решение о задержании подозреваемого на срок не более, чем трое суток. Следователь, обычно не находящийся в ситуации «неотложной необходимости», тем не менее, использует данное положение дискреционно в свою пользу и действует без получения судебного ордера. Такое положение явно не согласуется с требованиями Конституции, однако на основании постановления следователя производится подавляющее число задержаний и такая практика рассматривается правоохранительными органами как одно из эффективных средств продвижения расследования. Конституцией Украины также предусмотрено доставление к судье в течение трех суток, которые являются предельным сроком. Однако милиция не несет ответственности за необоснованное промедление с доставлением к судье, если установленный предельный срок не истек. Поэтому на практике задержанные доставляются в суд, как правило, не в течение, а именно по истечении трех суток и этот срок превратился в обычный. Судья при доставлении к нему задержанного практически не выясняет, обоснована ли продолжительность содержания под стражей в милиции, тем более, что законодательство предусматривает возможность для милиции содержать под стражей задержанного более 3 суток в определенных обстоятельствах (ч. 4 ст. 165-1 УПК 1960 г.).

Столь же существенны недостатки действующего законодательства в отношении обеспечения права задержанного на встречу с адвокатом, допуск которого к клиенту зависит от специального решения следователя. Отдельной проблемой является проблема доступа к врачу, слабо проработанная на законодательном уровне и практически не обсуждаемая ни в специальной литературе, ни в прессе.

Подобное бесконтрольное содержание под стражей в милиции создает возможность не только для применения пыток, но и для сокрытия следов применения пыток. Неопределенность условий законного задержания, легальная возможность обойтись без ордера суда, а, следовательно, избежать предварительной проверки оснований для задержания, отсутствие реальной ответственности за незаконное задержание – все это приводит к тому, что милиция прибегает к задержанию достаточно охотно и без наличия серьезных оснований. Произвольное дискреционное задержание используется, таким образом, именно для создания условий для получения признания.

Сказанное достаточно убедительно демонстрирует негативную сторону дискреционных полномочий в правоприменительной практике, в силу чего одна из обязанностей государства видится в поиске путей контроля и регулирования дискреции в действиях отдельного служащего вместе с национальными агентствами уголовной юстиции.[18]

Дискреционные полномочия органов внутренних дел, являясь неотъемлемой частью управленческой и правоприменительной деятельности, представляют, таким образом, безусловный интерес для отечественных криминологов с позиций реформирования системы правоохранительных органов Украины. Проведенный обзор приводит нас к выводу о целесообразности поддержки позиции британских криминологов в том, что дискреция не может и не должна быть запрещаема на практике.[19] Негативна лишь неконтролируемая и неограниченная дискреция, являющаяся причиной серьезных служебных правонарушений, фактов дискриминации и неравенства граждан перед законом.



[1] Klockars C.B. The Idea of Police. London, 1985. С. 12–17.

[2] Criminal Justice in America: Theory, Practice, and Policy/ Barry W. Hancock, Paul M. Sharp. 2nd ed. New Jersey, 2000. С. 92–111; Медведєв В.С. Проблеми професійної деформації співробітників органів внутрішніх справ (теоретичні та прикладні аспекти). К., 1996. С. 48–49.

[3] Інертність мислення стала приводом до принципової розмови міністра з підлеглими // Іменем Закону. 2004. № 4. С. 1.

[4] Міністр внутрішніх справ оголосив війну наркобаронам та бутлегерам // Іменем Закону. 2004. № 3. С. 3.

[5] Ануфрієв М.І., Венедиктов В.С. Соціально-правовий захист працівників органів внутрішніх справ України: Наук.-практич. посібник. Х., 2000. С. 19.

[6] Негодченко О.В. Організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення прав і свобод людини: Монографія. Дніпропетровськ, 2003. С. 318.

[7] БСЭ. 2е изд. М.,1952 . Т. 14. С. 425.

[8] Грошевой Ю.М. Теоретические проблемы формирования убеждения судьи в советском уголовном судопроизводстве: Дис… д-ра юрид. наук. Х., 1975; Грошевой Ю.М., Альперт С.А. Обвинительный уклон судебной практики: причины и пути устранения // Актуальные проблемы формирования правового государства. Х., 1990; Зеленецкий В.С. Принятие процессуальных решений в ситуации информационного равновесия // Проблемы соц.законности. 1976. Вып.1.; Коновалова В.О. Моральні засади слідчої тактики // Рад. право. 1982. № 12. С. 48; Грошевой Ю.М. Профессиональное правосознание судьи и социалистическое правосудие. Х., 1986.

[9] Юридическая энциклопедия. К., 1999. Т.2. С. 195.

[10] Walker Samuel. The Police In America: An Introduction. 2nd ed. New York, 1992. С. 198.

[11] Kenneth Culp Davis. Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry. Urbana, 1971. С. 4.

[12] The Oxford Handbook of Criminology. Oxford, 1997. С. 1110–1112.

[13] Lambert J. The Police Can Choose // New Society. 1969. № 14. С. 430–432; Reiner R., Leigh L. Police Power // Individual Right's and the Law in Britain / Ed. by C. McCrudden, G. Chambers. Oxford, 1992. С. 69–108; Handled with Discretion: ethical issues in police decisionmaking / Ed. by Kleinig J. Lanham, 1996.

[14] Scarman Lord. The Brixton Disorders: Cmnd 8427. London, 1981.

[15] Dobash R., Dobash R. Violence Against Wives. London, 1979; Stanko E.A. Intimate Intrusions Women's Experience of Male Violence. London, 1985.

[16] Wayne R., La Fave. Arrest. Boston, 1965.

[17] Greenwood Peter. The Criminal Investigation Process. Santa Monica, 1975; Marx Gary T. Undercover: Police Surveillance in America. Berkeley, 1988.

[18] Davis K.C., Police Discretion. St. Paul, 1975; Goldstein Herman. Police Discretion: The Ideal vs. the Real // Public Administration Review. 1963. № 23. С. 148–156.

[19] Мартиненко О.А. Дискреційні повноваження органів внутрішніх справ: кримінологічний аналіз // Право України. 2004. № 11. С. 91–94.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100