www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Административное право
Административное право из курса правоведения по Народной энциклопедии изд.1911 г. Полутом 2. Общественно-юридические науки // Alpravo.Ru
<< Назад    Содержание    Вперед >>
III. Основы управления в современном государстве.

1. Центральное управление.

В предшествующем историческом очерке была дана общая характеристика исторических форм государственного устройства и управления. Теперь необходимо перейти к более подробному изучению современной формы государственного управления.

Те лица и соединения лиц, которым предоставлены права государственной власти (земства, города, общины), называются органами государства. Распределением между ними задач управления и характеризуются системы управления.

В средневековом и полицейском государстве это распределение носило крайне беспорядочный и неустойчивый характер. Государь распределял дела управления между своими помощниками и слугами, руководясь их способностями, желаниями и тому подобными побуждениями. При этом одним поручались все дела, касающиеся какой-либо данной местности (так называемая провинциальная система), другим, наоборот, заведывание одной какой-либо отраслью управления на всем пространстве государства (реальная система). В виду этого между центральными и местными органами не могло сложиться сколько-нибудь правильного постоянного соотношения. Затем, вплоть до XIX века, организация управления носила в большинстве стран бюрократический характер: т.е. оно осуществлялось назначавшимися правительством чиновниками и состоявшими из них присутствиями (коллегиями), решавшими дела по большинству голосов. Управление, далее, было страшно централизовано. Местные органы были лишены всякой самостоятельности и должны были руководиться в своей деятельности видами и указаниями центральных органов.

В современном правовом государстве организация управления носит несравненно более совершенный характер. Задачи управления распределяются между органами государства по их роду и характеру. Особенно строго проводится реальная система в центральном управлении, где задачи управления распределяются между особыми ведомствами, называемыми министерствами. Число последних увеличивается по мере того, как жизнью выдвигаются новые задачи управления и усложняются старые. Наиболее влиятельными и старыми министерствами являются повсеместно: военное министерство, из которого выделилось в некоторых странах особое морское министерство, министерство иностранных дел, министерство юстиции, финансов и внутренних дел, заведующее, главным образом, полицией. Между последними двумя министерствами распределялось, первоначально, попечение о народном хозяйстве и целый ряд других задач управления. Но с течением времени заведывание этими отраслями управления стало поручаться особым, самостоятельным министерствам. Таким путем возникли министерства народного просвещения, торговли, промышленности, земледелия, путей сообщения, почт и телеграфов, общественных работ. За последние годы в некоторых странах образовалось особое министерство труда, на которое возлагаются заботы о трудящихся классах и осуществление необходимых для этой цели реформ.

Министерства повсеместно организовали на бюрократических началах. Вся полнота власти сосредоточена в руках министра. Назначение же всех остальных членов министерства и образованных при нем всевозможного рода департаментов и советов заключается в том, чтобы оказывать содействие министру, выполняя канцелярскую работу или же осведомляя его относительно технической стороны подготовляемых министерством реформ. Путем подобной бюрократической организации обеспечивается энергия и быстрота административной деятельности. Возможность же злоупотреблений устраняется контролем парламента и ответственностью министров перед последним.

2. Местное управление и самоуправление.

В современном государстве наблюдается также и более правильное соотношение между центральным и местным управлением. Центральные органы в настоящее время отказались от задачи руководить и опекать деятельность местных органов. Наоборот, последним предоставлена значительная доля самостоятельности, центральные же органы лишь надзирают за деятельностью местных, оказывая им всяческое содействие и помощь. Другими словами, местное управление в современном государстве децентрализовано и организовано на началах самоуправления.

Эти слова требуют пояснения. Необходимо именно выяснить, что представляет из себя самоуправление и чем отличается оно от бюрократической организации управления? Раньше это различие усматривалось многими учеными в том, что органы самоуправления в противоположность правительственным органам являются общественными органами и что они ведают свои местные нужды, ничего общего с задачами государственного управления не имеющие.

Этот взгляд, вызванный в значительной степени смешением понятий государства и правительств, является ошибочным. Местное население, об удовлетворении интересов коего заботятся общины, города, земства и другие органы самоуправления, является не частным обществом или союзом, состав и численность которого всецело зависит от доброй воли и соглашения частных лиц, а известной частью народа, живущей в данной местности. И эта последняя, в свою, очередь, является не частным владением местного населения, а частью страны, частью государственной территории. Поэтому и та связь, какая существует между данной местностью и живущим на ней населением, носит не частноправовой, а публично-правовой характер. Местные жители данной местности не могут распоряжаться последней так, как распоряжаются своими земельными участками частные землевладельцы. Публично-правовой, вполне государственный характер носят и те задачи управления, об удовлетворении которых заботятся органы самоуправления.

Народное образование, медицинское и санитарное дело, заботы о местных промыслах, земледелии, путях сообщения — все это те же самые задачи государственного управления, о которых заботятся и правительство и парламент. Органы самоуправления заботятся только об удовлетворении этих нужд в пределах известной местности, тогда как заботы правительственных органов распространяются на всю страну.

В виду того, что органы самоуправления стремятся к осуществлению задач государственного управления, в удовлетворении которых заинтересовано все государство, они наделяются для этой цели не только гражданскими, но и публичными правами, как, например, правом издавать обязательные распоряжения и облагать население налогами и повинностями. Подобными публичными правами не пользуются обыкновенно частные общества.

Все это побуждает современных ученых считать самоуправление не общественным управлением, а формой государственного управления, а органы самоуправления не общественными, а государственными органами.

Но из того, что самоуправление является формой государственного управления, не следует, конечно, что оно организовано также, как и другие формы управления. Наоборот. В этом отношении намечается громадная разница между правительственными органами и органами самоуправления, между бюрократической организацией местного управления и местным самоуправлением.

При бюрократической организации местного управления местные органы находятся в полном подчинении й зависимости от высших, центральных, которыми и назначаются. Наоборот, органы самоуправления выбираются местным населением и пользуются самостоятельностью. Конечно, эта самостоятельность не сводится к тому, что они могут делать все, что им вздумается. Подобная ничем неограниченная свобода вообще немыслима в общественном быту. Ограниченный характер носит и самостоятельность органов самоуправления. Но в известных, установленных законом границах, органы самоуправления действуют вполне самостоятельно, подчиняясь только контролю и надзору, но не указаниям и руководству со стороны правительства.

Отсюда вытекает другое отличие между бюрократической организацией местного управления и самоуправлением. Это последнее децентрализовано, тогда как при бюрократической организации управление носит, обыкновенно, централизованный характер.

При бюрократической организации, далее, местными органами являются должностные лица или состоящие из чиновников присутствия. Самоуправление же осуществляется обычно особыми местными союзами, наделяемыми гражданскими и публичными правами и действующими через посредство выборных собраний и должностных лиц.

Отмеченная нами разница в правовом положении бюрократических органов правительства и органов самоуправления вполне объясняет разницу в той роли, какую играют те и другие в административной деятельности государства.

При надлежащей организации самоуправления местные нужды удовлетворяются более быстро и удовлетворительно, чем при бюрократической организации управления. Объясняется это тем, что местное население более знакомо с своими нуждами и более заинтересовано в их удовлетворении, чем чуждые ему чиновники, заинтересованные только в том, чтобы выслужиться перед своим начальством. Кроме того, деятельность органов самоуправления подвергается более всестороннему и действительному контролю, чем деятельность местных чиновников. Центральные органы не в состоянии постоянно и неослабно следить за деятельностью всех местных органов. Кроме того, стремление оградить авторитет власти побуждает правительство неблагосклонно относиться к жалобам на действия подчиненных органов и на критику их действий со стороны печати. Наоборот, деятельность органов самоуправления подвергается весьма тщательному и бдительному контролю со стороны и местного населения, правительства, наконец, местной печати. Благотворное влияние на деятельность органов самоуправления оказывает также то, что между ними и теми многочисленными специалистами (учителями, врачами, агрономами и т. д.), которых они приглашают на службу, устанавливаются более правильные отношения, чем какие складываются между ними и правительственными чиновниками при бюрократической организации управления.

Правительственные чиновники склонны смотреть на подобных специалистов, как на «наемников», обязанных только лечить, учить и вообще делать свое дело, почему и не предоставляют им влияния на постановку и организацию этого дела.

Органы самоуправления менее склонны держать себя по-начальнически, более прислушиваются к мнению специалистов и предоставляют им в большей или меньшей степени участие в заведовании касающейся их отрасли управления. Таким путем эти специалисты ставятся в положение не наемников, а сознательных общественных деятелей, работающих вместе с органами самоуправления на пользу местного населения.

Благодаря подобному отношению нашим земствам удалось, между прочим, создать такую организацию медицинской помощи, которая многими учеными признается наиболее совершенной. Вообще плодотворное влияние самоуправления на удовлетворение народных нужд и потребностей может быть хорошо иллюстрировано сравнением разных отраслей управления в земских губерниях с положением их в неземских. В то время, как в земских губерниях на одну душу населения расходуется на народное образование 11,6 копеек, в неземских только 1,1 коп., на медицинскую помощь и общественное призрение в земских губерниях расходуется 21,1 коп., а в неземских 8,3 коп. Вообще, как говорится в одной правительственной записке, «губернии неземские в своем земско-хозяйственном развитии далеко отстали по сравнению с земскими; самые элементарные стороны благоустройства находятся в них в зачаточном почти состоянии».

Правда, и в некоторых земских губерниях ощущается недостаток в школах, больницах, замечается недостаточное развитие агрономической помощи и т. д. Но эти недочеты всецело объясняются теми весьма неблагоприятными условиями, в которые поставлено наше земское самоуправление.

Сказанным отнюдь не исчерпывается значение самоуправления. При правильной и широкой постановке оно оказывает крайне благотворное влияние на граждан. Самоуправление является своего рода политической школой, приучающей граждан к самодеятельности и к работе в парламенте. Справедливо заметил один немецкий писатель: «Без самоуправления, как основы, конституция сделается призраком; где нет этой основы, как до сих пор (1870 г.) во Франции, там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря; там же, где, как в Англии, конституция стоит на твердом фундаменте, — она стойко выдержала все невзгоды».

Эта политическая роль самоуправления вполне объясняет, почему в тех странах, где господствуют полицейские порядки, правительства весьма неблагосклонно относятся к развитию самоуправления.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100