www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Административное право
Административное право из курса правоведения по Народной энциклопедии изд.1911 г. Полутом 2. Общественно-юридические науки // Alpravo.Ru
<< Назад    Содержание    Вперед >>
IV. Организация управления в России.

1. Центральные органы.

Россия только что вступила в семью конституционных государств. Но конституционные порядки в ней не успели еще пустить корней и получить надлежащее завершение. С другой стороны, в нашем государственном быту сохранилось еще весьма много остатков и порядков полицейского строя. Вот почему и государственное управление в нашей стране заметно отличается от управления других стран Европы. Оно не подчинено в достаточной степени закону и судебному контролю; и тот и другой вынуждены сплошь и рядом уступать место административному усмотрению. Объясняется это тем, что нашей Государственной Думе предоставлены весьма незначительные права. Она лишена всякой возможности влиять на назначение и отставку министров. Эти должностные лица, стоящие во главе всего управления, назначаются Государем Императором и перед ним только отвечают за свою деятельность. Затем такие важные отрасли управления, как военное управление, иностранная политика. и в значительной степени финансовое управление «забронированы» от какого-либо влияния Думы.

Не в малой степени препятствует развитию законности в управлении также отсутствие у нас правильной судебной ответственности должностных лиц за незаконные действия.

Но о взаимном отношении и положении у нас законодательных, судебных и административных органов говорится подробно в государственном праве, почему дальнейшее изложение будет посвящено организации одних только административных органов.

Центральными органами, между которыми распределяются все задачи управления, являются в России, как и в других странах, министерства. В настоящее время у нас существуют следующие министерства и «ведомства»: 1) министерство иностранных дел; 2) военное; 3) морское; 4) внутренних дел; .5) народного просвещения; 6) путей сообщения; 7) финансов; 8) главное управление землеустройства и земледелия; 9) главное управление государственного коннозаводства; 10) . государственный контроль; 11) министерство юстиции; 12) императорского двора; 13) торговли и промышленности. Особняком стоят Святейший Синод, заведующий делами церкви, и Ведомство Императрицы Марии, заведующее целым рядом учебных и благотворительных заведений.

Сравнительно с другими странами положение отдельных министерств и распределение между ними задач управления представляет у нас некоторые особенности. Так, земледелие, торговля и промышленность сравнительно очень недавно стали предметом попечения отдельных самостоятельных министерств. Раньше же попечение об этих отраслях народного хозяйства входило в круг задач министерства финансов и министерства государственных имуществ и земледелия. Затем министерство труда у нас до сих пор отсутствует, и попечение об интересах рабочего класса составляет побочную задачу министерства торговли и промышленности. С другой стороны, у нас имеются министерство Императорского двора и государственного коннозаводства — министерства, которых не встречается в Западной Европе.

Следует далее отметить то необыкновенно влиятельное положение, какое занимает у нас министерство внутренних дел, представитель коего назначается нередко председателем Совета министров. Объясняется это влияние названного министерства тем, что оно заведует, между прочим, и полицией, которая играет большую роль в нашей политической жизни. В круг задач названного министерства входит также надзор за органами самоуправления, частными обществами и союзами, заведование продовольственным делом, почтой, телеграфом и всем врачебным делом.

В противоположность министерству внутренних дел круг задач министерства народного просвещения необыкновенно сужен. Целый ряд начальных школ, институтов, гимназий, не говоря уже о специальных учебных заведениях, изъяты из ведения названного министерства и поручен попечению Св. Синода и Ведомства Императрицы Марии.

Следует, наконец, отметить, что государственный контроль не обособлен у нас от других министерств, что препятствует ему с должным беспристрастием контролировать отчетность других министерств.

Что касается организации данных министерств, - то она носит у нас, как и в других странах, бюрократический характер. Вся полнота власти сосредоточена в руках одного министра. Назначение всех остальных чинов министерства, и разных состоящих при нем департаментов, отделений и советов состоит в том, чтобы заведовать делопроизводством или же разрабатывать и обсуждать намеченные мероприятия и законопроекты. Для лучшего достижения последней цели в некоторые советы приглашают не только чиновников и сведущих специалистов, но также и представителей от тех общественных классов, которых намеченные мероприятия касаются. Так, например, в состоящий при министерстве промышленности Совет торговли и мануфактур приглашаются, между прочим, фабриканты и купцы.

Точно так же сельскохозяйственный совет составлялся — за последние годы он перестал созываться — не только из министерских чиновников, но также из 15 членов «из числа сельских хозяев и вообще лиц, близко знакомых с нуждами и интересами сельского хозяйства». Такой же представительный характер имеет и выдвинувшийся за последнее время и учрежденный при министерстве внутренних дел совет по делам местного хозяйства.

При более широкой и свободной системе представительства подобные советы могли бы принести некоторую пользу. Но у нас как раз это условие отсутствует. Приглашаются в большинстве случаев лица по усмотрению министров из чиновных и благонадежных представителей господствующих сословий. К тому же само правительство обращается за содействием к подобного рода советам довольно редко по маловажным поводам. Все это, конечно, умаляет их роль и значение.'

2. Правительственные органы местного управления.

Российская империя занимает такое громадное пространство и населена столь многочисленными племенами, что управлять всеми местностями, окраинами и областями с помощью одних и тех же законов и учреждений совершенно невозможно. Поэтому организация местного управления отличается у нас крайним разнообразием. Характерные особенности отличают заметно местное управление Царства Польского, Кавказского края, Среднеазиатских владений, Сибири и, наконец, центральной части империи, так называемой Европейской России. Но в пределах и Европейской России местное управление организовано далеко не одинаково. В Прибалтийском крае, например, Бессарабской губернии и в казачьих областях местное управление представляет целый ряд особенностей. Наличность земского самоуправления отличает, наконец, 34 земских губернии от неземских.

Отличаясь значительной пестротой и разнообразием, местное управление в Российской империи носит повсеместно крайне бюрократический характер.

В дальнейшем изложении будет рассмотрена организация местного управления в одних только коренных губерниях Европейской России.

Российская империя подразделяется в административном отношении на губернии, соответствующие им области, уезды и .города. Уезды, в свою очередь, подразделяются на волости и сельские общины. Но это последнее подразделение создано уже в интересах не столько общегосударственных, сколько крестьянского, стало быть, сословного управления и суда.

Ввиду громадного пространства России, крайне затрудняющего сношения правительства с местными органами, возникла потребность в создании таких посредствующих органов и учреждений, которые помогали бы министрам осуществлять надзор и руководство за местными органами. С этой целью были созданы разного рода административные округа, обнимающие обыкновенно несколько губерний. Подобного рода специальные округа созданы в интересах военного управления, правосудия, народного просвещения, горного, почтового дела и для заведования путями сообщения.

Главным правительственным органом в губернии является в обычное время губернатор, — начальник и хозяин губернии. Он является представителем не только самого влиятельного министерства, но и высшей правительственной власти — Государя Императора, которым непосредственно и назначается на должность. Поэтому главным назначением губернаторской должности является «блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов и распоряжений правительства». Для успешного достижения этой цели закон наделяет губернатора многочисленными и весьма существенными правами, обеспечивая ему влиятельное и почетное положение среди других административных органов. Губернатору предоставляется, например, право вызывать или приглашать к себе для объяснений «всех служащих в губернии лиц, даже неподчиненных ему в служебном отношении». Ему предоставлено, далее, право не допускать на службу в правительственных учреждениях и удалять из нее лиц политически неблагонадежных. Участием в разного рода присутствиях губернатору обеспечивается сильное влияние на деятельность административных учреждений всех ведомств. Это влияние усиливается тем, что губернатор является главным начальником полиции, в содействии которой нуждаются все ведомства. Губернатору, далее, предоставлено право производить ревизию административных учреждений губернии, устранять замеченные нарушения закона или же делать соответствующие замечания, а в случае их безуспешности доводить до сведения соответствующего министерства.

В более разнообразных формах осуществляется губернатором надзор за деятельностью органов самоуправления. Губернатору, прежде всего, принадлежит право утверждать в должности некоторых выборных органов самоуправления; затем право не утверждать или опротестовывать постановления органов самоуправления, притом не только такие, которые нарушают закон, но и такие, которые противоречат общегосударственным пользам или же явно нарушают интересы местного населения.

Общественная самодеятельность также зависит во многих отношениях от усмотрения губернатора. Устройство промышленных заведений, издание газет и журналов, устройство публичных собраний, основание и деятельность всех обществ и союзов — все это зависит, если не от прямого разрешения, то от соизволения губернатора, который в случае желания всегда может пресечь нежелательную ему деятельность частных лиц и обществ.

Следует отметить еще одно весьма важное право, предоставленное губернатору, — право требовать содействия войск в случае народных волнений и беспорядков. В общем, сущность губернаторской власти состоит в надзоре за деятельностью всех административных органов и учреждений в губернии, в руководстве и направлении их деятельности согласно с предначертаниями и видами правительства.

Непосредственно подчинено губернатору Губернское правление, через которое он осуществляет большинство своих функций. Это коллегиальное, бюрократически организованное учреждение. Лишь немногие дела решает оно самостоятельно. Большинство же дел лишь обсуждается в Правлении, но разрешается единоличной властью губернатора. Ведает Губернское Правление дела, имеющие отношение к задачам министерства внутренних дел, и некоторые «судные» дела, как например, разрешение пререканий о подсудности между разными административными учреждениями губерний и дела о предании суду чиновников.

Другим местным органом министерства внутренних дел являются губернские, по крестьянским делам, присутствия, с помощью которых министерство внутренних дел опекает крестьянское население.

Подобно министерству внутренних дел и другие министерства имеют в губерниях и уездах свои исполнительные органы в лице разного рода присутствий.

Местными органами министерства финансов, например, являются Казенные палаты, заведующие счетоводством и отчетностью взимаемых и расходуемых в губернии казенных денег, а также производством торгов и казенных подрядов. Казенным Палатам подчинены губернские и уездные казначейства. Затем надзор за правильным взиманием разного рода налогов и сборов осуществляется податными присутствиями и податной инспекцией, губернским акцизным управлением и губернским по квартирному налогу присутствием.— Из местных органов других министерств отметим: лесохранительные комитеты, губернские уездные землеустроительные комиссии, на которые возложена задача побуждать и содействовать крестьянам в переходе от общинного к хуторскому хозяйству; затем контрольные палаты, губернские по воинским делам присутствия, губернские и уездные училищные комитеты, директор и инспектор народных училищ; губернские по фабричным и горнозаводским делам присутствия и фабричная инспекция, в задачу которой входит надзор за промышленными заведениями и предотвращение недоразумений между предпринимателями и рабочими.

Организация всех перечисленных органов носит бюрократический характер. Правда, в некоторых из поименованных присутствий помимо чиновных представителей губернской администрации входят также представители; городских и земских учреждений. Но эти представители слишком немногочисленны сравнительно с представителями бюрократии; кроме того, председателем почти всех. губернских присутствий, является губернатор, мнение которого оказывает обыкновенно решающее влияние на большинство членов. Большинство перечисленных присутствий и учреждений имеет свои разветвления и в уездах в виде уездных присутствий, организованных так же бюрократически, как и губернские. Только в уездных вместо губернатора председательствует, обыкновенно, уездный предводитель дворянства.

Среди уездных органов наиболее влиятельным является: исправник, стоящий во главе уездной полиции. Большую роль в уездах играют также земские начальники, которым предоставлены весьма широкие, — несколько суженные за последние годы, полномочия по надзору, опеке и руководству крестьянских обществ. Кроме перечисленных правительственных органов влиятельную роль в местном управлении играют губернский и уездные предводители дворянства. В силу своей должности они являются непременными членами почти всех губернских присутствий и председателями почти всех уездных. Они состоят далее непременными членами земских собраний, губернские же предводители дворянства являются председателями губернского земского собрания, а уездные — председателями уездных. На предводителей дворянства возлагается также надзор за деятельностью крестьянских управлений и земских начальников. Все это придает сословной должности предводителя дворянства правительственный характер и обеспечивает носителям ее влиятельное положение.

В значительной степени правительственный характер носят губернские и уездные Комитеты по делам земского хозяйства, учрежденные в 1903 году в губерниях Виленской, Витебской, Волынской, Гродненской, Киевской, Ковенской, Минской, Могилевской и Подольской.

Правда, в эти Комитеты входят земские гласные. Но эти гласные, в отличие от гласных земских губерний, не выбираются местным населением, а назначаются министром внутренних дел из ,числа кандидатов, намеченных губернатором по соглашению с губернским и уездным предводителями дворянства. Кроме того, в губернские комитеты входят членами помимо гласных все высшие представители местной администрации, все, предводители дворянства, а в уездные комитеты все земские начальники уезда. Председателем же губернского комитета является губернатор, а уездного — уездный предводитель дворянства. Все это заставляет признать в названных комитетах не органы самоуправления, а правительственные органы, организованные на таких же бюрократических началах, на каких организованы в других губерниях разного рода присутствия. Неудивительно, что и правительство и Государственная Дума решили заменить эти комитеты земскими учреждениями, что и осуществлено, наконец, законом 14 марта 1911 года о земстве в западных губерниях (см. ниже).

3. Чрезвычайные полномочия правительственных органов.

Как ни многочисленны органы местного управления и как ни значительны их полномочия, тем не менее наше правительство довольно часто прибегает к назначению особых чрезвычайных органов, наделяя, в то же время, все полицейские органы усиленными полномочиями. Такими чрезвычайными органами являются гинерал-губернаторы. Они назначаются непосредственно Государем Императором из лиц, пользующихся особым его доверием, для заведования какой-либо окраиной, губернией или целым рядом губерний. Они могут сноситься непосредственно с Государем Императором, минуя министра внутренних дел. Но этот последний может сноситься с подчиненными ему органами не иначе, как через генерал-губернатора. Кроме того, никакой закон или мероприятие, касающееся подчиненной генерал губернатору местности, не может получить осуществления раньше, чем последний выскажет о нем свое мнение. Все это обеспечивает генерал-губернатору довольно независимое от министра внутренних дел положение.

Политическое значение генерал-губернаторской должности значительно усиливается тем, что сверх тех прав, которые предоставлены губернаторам, генерал-губернаторы наделяются целым рядом исключительных полномочий. Правда, этими полномочиями предполагалось первоначально наделять административные органы лишь в чрезвычайных случаях для усиленной борьбы с «крамолой». Но за последние тридцать лет применение исключительных положений стало в России обычным явлением, и чрезвычайные полномочия административных органов превратились в обычные. Объем этих полномочий различается в зависимости от того исключительного положения, какое распространяется на данную местность. Но в тех местностях Империи, которые закон почему-то называет «необъявленными в исключительном положении» административные органы наделяются почти ничем неограниченными полномочиями по производству арестов, обысков и административной высылки.

Эти полномочия расширяются в местностях, объявленных на положении усиленной охраны. Кроме того, при действии этой охраны генерал-губернаторам, а в местностях, неподчиненных им, губернаторам и градоначальникам предоставляется право издавать обязательные постановления с целью предупреждения нарушений общественного порядка и государственной безопасности, устанавливать за нарушение изданных постановлений взыскания, не превышающие трехмесячного ареста или денежного штрафа в 500 рублей и рассматривать дела по нарушению обязательных постановлений в административном порядке. Генерал-губернаторам предоставлено, далее, право передавать известные дела на рассмотрение военных судов и ограничивать публичность судебных заседаний. Из других предоставленных генерал - губернаторам и губернаторам полномочий отметим право воспрещать народные, общественные и даже частные собрания, закрывать торговые и промышленные заведения и высылать политически неблагонадежных лиц из данной губернии.

При объявлении местности на положении чрезвычайной охраны органы местной администрации наделяются еще большими полномочиями. Генерал-губернаторам присваиваются права главно-начальствующего войсками и сверх прав, предоставляемых при усиленной охране, предоставляются еще следующие весьма важные полномочия: право подчинять некоторые местности особым лицам, поручая им не только гражданское управление, но и командование войском: учреждать особые военно-полицейские команды; право изъятия из подсудности общих судов некоторых дел с целью передачи их военным судам или же рассмотрения в административном порядке; право налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество; право подвергать в административном порядке лиц, виновных в нарушении обязательных постановлений, заключению в тюрьме на три месяца или денежному штрафу до 3.000 р.; право устранять от должности чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях; права приостанавливать и закрывать собрания сословных, земских и городских учреждений; право приостанавливать газеты и журналы и право закрывать учебные заведения. Таковы чрезвычайные полномочия данных правительственных органов при действии исключительных положений. По признанию самого правительства, эти положения не в состоянии были искоренить крамолу. Мало того. Наделив администрацию безграничными полномочиями, заменив в значительной степени законы обязательными постановлениями, а приговоры обыкновенных судов приговорами военных и административными взысканиями, исключительные положения в немалой степени содействовали развитию оппозиционного движения в населении и подрыву, законности в управлении.

Литература: Для более подробного изучения вопросов организации управления, следует обратиться к учебникам государственного права. Наиболее популярно и обстоятельно рассмотрены эти вопросы у Н. Коркунова, во втором томе его русского государственного права. Изд. 6-ое СПБ. 1909 г. Цена 3 р. Подробному изложению организации управления у нас в России посвящен и 2-й том ч. I. Лекции по русскому государственному праву Н. Лазаревского. Спб. 1910 г. Цена 2 р. Довольно подробно рассматривается организация внутреннего управления и в учебнике русского административного права А. И. Елистратова. Выпуск II. Москва. 1911 г. Ц. 75 коп. История форм государственного управления более подробно изложена в статье А. Горбунова, помещенной в Хрестоматии по общественным, наукам. СПБ. 1899 г. Ц. 1 р.

<< Назад    Содержание    Вперед >>




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-14
Rambler's
Top100 Rambler's Top100