www.allpravo.ru
   Электронная библиотека
О библиотеке юриста FAQ по работе с библиотекой
Авторское соглашение Пополнить библиотеку

Web allpravo.ru
Новости
Электронная библиотека
Дипломные
Юридические словари
Тесты On-line
Рекомендации
Судебная практика
Расширенный поиск
ЮрЮмор
Каталог
 

ПОДПИСАТЬСЯ НА НОВОСТИ


Email:

Анонсы

Новая публикация:

Казанцев В.В. Криминалистическое исследование средств компьютерных технологий и программных продуктов




Версия для печати
Информационное право
Амелин Р.В., Чаннов С.Е. Автоматизированная информационная система как источник права: к постановке проблемы // Информационное право. 2008. №2.
Содержание   
Текст статьи

В настоящее время активно идут процессы информатизации различных сфер государственного и муниципального управления. Разрабатываются и внедряются автоматизированные информационные системы (далее АИС) в области административного планирования, учета и контроля, к которым относятся многочисленные системы персонального учета населения (паспортные системы, системы воинского учета, пенсионного фонда и др.), системы автоматизации избирательного процесса (ГАС «Выборы»), автоматизации судопроизводства, правоохранительной деятельности и т.д.

Как показывает практика, в большинстве случаев применение автоматизированных информационных систем способствует повышению эффективности работы практически любого предприятия или ведомства. Вместе с тем, повсеместное внедрение таких систем нередко наталкивается на специфические проблемы, связанные с некорректной реализацией указанными системами своих функций в сфере государственного и муниципального управления. При этом под корректностью такой системы в настоящей статье понимается соответствие реализуемых ею процессов обработки данных требованиям российского права.

Первостепенное значение проблемы обусловлено не только тем, что некорректно функционирующая АИС может выдавать пользователю неполные или искаженные данные, которые послужат основой для принятия неверного управленческого решения, но также и тем, что действия АИС в настоящее время могут приобретать значение юридических фактов, т.е. напрямую создавать и прекращать юридические права и обязанности (чаще всего таким действием является создание, изменение или удаление записи в базе данных, например, в реестре индивидуальных предпринимателей, объектов недвижимости, договоров передачи исключительных прав на интеллектуальную собственность и т.д.). Хотя формально в такой ситуации юридическими фактами выступают те или иные действия государственного или муниципального служащего, фактически (как это будет показано в дальнейшем) они нередко подменяются действиями, совершаемыми АИС в автоматическом режиме.

Наиболее представительным классом таких систем могут стать электронные административные регламенты (далее ЭАР), работа над внедрением которых интенсивно ведется в настоящее время в рамках концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах[1]. В законопроекте «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» дано следующее определение электронного регламента: «электронный административный регламент (ЭАР) – реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента». Аналогичное определение дано в ГОСТ Р 52294-2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения»: электронный регламент административной и служебной деятельности регламент административной и служебной деятельности, реализованный с применением информационно-коммуникационных технологий.

Таким образом, электронный административный регламент является не просто копией административного регламента, представленной в электронной форме. Если административный регламент представляет собой алгоритм исполнения органом административной власти возложенных на него полномочий, то ЭАР является АИС, реализующей этот алгоритм на основе программных средств и информационных технологий. Причем принципиально важным является то, что после того, как порядок действий пользователя этой системы (государственного или муниципального служащего), набор необходимых данных для формирования внутренних и выходных документов, маршрут документооборота (порядок прохождения, согласования и утверждения решений) и пр., зафиксированы в программном коде, изменить их в процессе реализации правоприменительной деятельности практически невозможно.

С одной стороны, это обстоятельство может рассматриваться как несомненно положительное, т.к. оно уменьшает объем дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц, не позволяя им уклониться от исполнения требований действующего законодательства, что способствует понижению уровня коррупциогенности в государственном и муниципальном управлении[2]. Однако здесь следует вспомнить, что «исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение)»[3]. АИС, используемые в государственном и муниципальном управлении эту свободу принятия решений, как правило, сводят к минимуму.

Проблема здесь заключается в том, что в регламенте не могут (и не должны) быть прописаны все многочисленные детали сложного процесса принятия управленческого решения. В частности, в регламенте не содержатся (и не должны содержаться) технические требования: к формату хранения данных, к структуре базы данных и т.д. В процессе создания системы ее разработчики (как правило, не имеющие юридического образования и не знакомые со всеми тонкостями законодательства в сфере, для которой разрабатывается АИС), вынуждены самостоятельно принимать множество решений. Полученная в результате система может содержать неочевидные, проявляющиеся в весьма специфических случаях, расхождения с регламентом, который она автоматизирует.

Между тем, когда в системе обнаруживаются ошибки, эти ошибки неминуемо приводят к нарушению прав и законных интересов граждан. В качестве примера можно привести ситуацию, описанную в статье Д. Горелишвили. Гражданин, занимавший жилую площадь в течении 15 лет на законных основаниях, но без оформления соответствующих документов, добился судебного решения о признании его права на данную площадь. Однако процедура исполнения указанного судебного решения натолкнулась на следующее препятствие: внести в АИС (предназначенную для регистрации соответствующих жилищных прав) данные не удалось, поскольку машина, сверив вносимые данные "пришла к выводу", что человеку не может быть предоставлено жилое помещение, которое занято. То, что это жилое помещение занято самим этим человеком, для машины не имеет значения[4]. Вполне очевидно, что в данном случае основной проблемой является даже не несовершенство используемой муниципальным органом автоматизированной информационной системы управления, а отсутствие какой-либо правовой регламентации решения таких проблем. Конечно, неисполнение судебного решения из-за недоработок государственных и муниципальных АИС можно также оспорить, однако исполнение и этого и любых последующих решений судебных органов будет упираться в чисто технические проблемы. Таким образом, фактически в рассматриваемых ситуациях (а приведенных выше пример является далеко не единичным) действия автоматизированной системы управления имеют большее практическое значение, чем действия любых государственных и муниципальных органов и должностных лиц.

Важно отметить, что выявить все подобного рода нюансы при приемке и даже сертификации используемой в государственном и муниципальном управлении системы невозможно. Наука о тестировании программного обеспечения имеет в качестве одного из постулатов то, что ошибки в программном обеспечении можно выявить, но доказать их отсутствие невозможно[5].

Если же разработанная для целей государственного и муниципального управления АИС содержит такие неочевидные ошибки – возникает серьезная правовая проблема. Она связана с тем, что четко определенных юридических механизмов отказа от такой системы не существует, даже если ошибка установлена. Дело в том, что, в отличие от административного регламента, который является нормативным документом и в отношении которого существует проработанная процедура его принятия, утверждения, изменения и отмены, электронный административный регламент, как и любая другая АИС в области государственного и муниципального управления, такого статуса не имеет.

Здесь необходимо отметить, что российское законодательство вообще крайне скупо регулирует вопросы, связанные с правовым статусом информационных систем. Так, базовый для информационного права Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ лишь констатирует, что информационная система – это совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (ст. 2), и устанавливает некоторые требования к разработке и использованию информационных систем (ст. 13, 14), никак не регулируя их статус. Рассматривая информационную систему как совокупность программ для ЭВМ и баз данных, можно увидеть, что законодатель относит их к объектам авторских (ст. 1259 ГК РФ) и смежных (ст. 1304 ГК РФ) прав. На наш взгляд эти положения являются, хотя и необходимыми, но абсолютно недостаточными, поскольку АИС, безусловно, относясь к объектам права интеллектуальной собственности, является более сложным правовым феноменом.

По нашему мнению, в настоящее время сложилась ситуация, когда АИС, используемые в государственном и муниципальном управлении, de facto выступают как своеобразные источники права. Внедрение такой АИС является особым средством правового регулирования. При ее использовании в сфере исполнительной власти, фактические требования к поведению участников административных правоотношений следует искать в программном коде системы. Формально они обычно закреплены в нормативно-правовых актах различного уровня, в том числе и регулирующих работу соответствующей АИС, однако АИС, даже если она не допускает отступлений от правовых норм, в любом случае, как минимум, конкретизирует их до полной программной реализации. Таким образом, реально существуют общеобязательные правила (нормы), которые содержатся исключительно в программном коде системы.

Безусловно, существующая ситуация выглядит парадоксальной: технологическая система, которую можно определить как совокупность определенных программных средств и баз данных, практически выступает средством правового регулирования, при отсутствии каких-либо юридических предпосылок для этого.

Разрыв между фактическим и юридическим статусом АИС, используемых в государственном и муниципальном управлении в настоящее время обычно устраняется законодателем путем принятия при внедрении новой АИС, нормативно-правового акта соответствующего уровня, который закрепляет правовой статус данной системы. В случае, если АИС в качестве инструмента автоматизации деятельности органа исполнительной власти будет признана неудовлетворительной (например, из-за выявленных в ней ошибок), можно добиться отмены этого нормативного акта и, тем самым, изменить статус системы.

Так, например, использование ГАС «Выборы» регулируется федеральным законом «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"» от 10 января 2003 года № 20-ФЗ, в котором устанавливается обязательность применения ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума, недопустимость использования для этих целей вместо ГАС "Выборы" других автоматизированных систем и информационных технологий (ст. 4). Кстати, здесь также можно отметить, что вторая глава этого закона называется «Статус ГАС "Выборы"», однако этому заголовку соответствует разве что п. 1 ст. 5: «ГАС "Выборы" является федеральной автоматизированной информационной системой, функционирующей на территории Российской Федерации».

Данный способ, на наш взгляд, характеризуется несколькими серьезными недостатками:

1. Низкое качество законодательства в области регулирования правового статуса государственных и муниципальных АИС, поскольку нормативно-правовые акты в этой области принимаются различными органами при отсутствии единой системы, единых требований и единой юридической технологии. При этом, как показывает практика, низкое качество нормативной базы по конкретной АИС или даже полное ее отсутствие, не является препятствием для ее внедрения[6].

2. Разрыв между реальным состоянием АИС и определяющим ее статус нормативно-правовым актом, т.к. последний может не в полной мере отражать все особенности АИС.

3. Усложненная процедура оспаривания. В принципе при обнаружении существенных ошибок в работе АИС суд может вынести решение о признании «сопровождающего» ее нормативно-правового акта недействующим. Однако добиться такого решения будет достаточно сложно, если противоречия действующему законодательству имеются в самой АИС, но отсутствуют в регулирующем ее использование правовом акте, т.к. у суда в таком случае просто не будет формальных оснований для признания недействующим данного акта.

4. Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля за процессом реализации исполнительно-распорядительных полномочий с использованием АИС (при том, что обеспечение такого контроля и является одной из главных целей административной реформы вообще и разработки электронных административных регламентов, в частности). Дело в том, что анализ нормативно-правовых актов, утверждающих административный регламент, должностные регламенты и статус системы, автоматизирующей эти регламенты и иные процессы, не позволяют сделать вывод о том, что система полностью соответствует этим регламентам, корректно работает и не нарушает ничьих прав и законных интересов. Причина в том, что сама система, ее проектная документация и исходный код не являются открытыми, а следовательно, не могут быть проанализированы общественностью и заинтересованными лицами. Важнейший механизм обеспечения надлежащего качества правового регулирования – открытость законодательства – при этом не работает. Затруднено также доказывание случаев нарушения прав и законных интересов вследствие некорректной работы программы.

Наилучшим способом решения всех указанных проблем, на наш взгляд, является устранение искусственного разрыва между АИС, используемой в сфере государственного и муниципального управления, и нормативным актом, определяющим ее применение. Поскольку, как уже указывалось выше, такие АИС de facto в настоящее время являются особыми источниками права, необходимо сделать следующий шаг и признать за ними этот статус de jure.

Действительно, любая АИС, автоматизирующая задачи государственного и муниципального управления, по сути, представляет собой административный регламент, представленный таким образом, чтобы этот регламент мог быть исполнен ЭВМ (даже если эта система формально считается не относящейся к классу ЭАР). При этом именно АИС является первичным, реально используемым регламентом, а тот регламент, который сформулирован на естественном языке и отражен в нормативных документах, может считаться лишь частью технического задания на эту систему. В силу этого именно сама АИС должна рассматриваться как часть российской системы законодательства, и именно к ней должны применяться отработанные механизмы обеспечения целостности, непротиворечивости и законности этой системы.

По нашему мнению, АИС по своим юридическим свойствам ближе всего к такому источнику права как нормативно-правовой акт. Типичное определение нормативно-правового акта, даваемое в научной юридической литературе, выглядит следующим образом: это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений[7]. Таким образом, признаками нормативно-правового акта выступают: 1) документированная форма; 2) принятие управомоченным субъектом права в особом порядке; 3) официальный характер; 4) обязательность содержащихся в нем требований; 5) направленность на регулирование общественных отношений. Практически все из перечисленных признаков, на наш взгляд, характеризуют и АИС в сфере государственного и муниципального управления. Единственным отсутствующим в настоящее время признаком является принятие ее управомоченным субъектом права в особом порядке. Законодательное закрепление обязательности особой (по своей сути правотворческой) процедуры разработки таких АИС не только формально позволит считать их разновидностью нормативно-правовых актов, но и решит ряд серьезных проблем, описанных в настоящей статье.

Таким образом, для реализации цели юридического обеспечения продолжающейся информатизации государственного и муниципального управления в настоящее время необходимо:

1. Распространить механизм правотворчества на создание и изменение АИС в сфере государственного и муниципального управления, подкорректировав его в соответствии со спецификой разработки программного обеспечения. Разработка программного обеспечения включает вполне определенные стадии (анализ, проектирование, реализация и внедрение), причем на каждой стадии создаются определенные документы, называемые артефактами (так, на стадии реализации таким артефактом является программный код). На каждой из этих стадий должны происходить нормативный анализ и утверждение соответствующей документации. Процесс разработки АИС для автоматизации государственного и муниципального управления должен регулироваться специальным федеральным законом.

2. Распространить принцип открытости законодательства на исходный код, проектную документацию и другие составляющие АИС.

3. Распространить механизмы оспаривания и признания недействующими нормативно-правовых актов на АИС, использующиеся в сфере государственного и муниципального управления.

Сведения об авторах:

Амелин Роман Владимирович,
заместитель заведующего кафедрой прикладной информатики механико-математического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского

Чаннов Сергей Евгеньевич,
кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (г. Саратов)


[1] См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2008 годах» // СПС «КонсультантПлюс»

[2] См. об этом: Наумов С.Ю. и др. Методика оценки и анализ законов на коррупциогенность // Вестник Приволжского фонда по реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности. 2007. № 1.

[3] Краснов М.А., Талипина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2.

[4] См. об этом: Горелишвили Д. Три проблемы одного окна // http://www.hro.org/ngo/2004/11/window.php.

[5] См., например, Тестирование программного обеспечения. Фундаментальные концепции бизнес-приложений: Пер. с англ. / Сэм Канер, Джек Фолг, Кек Нгуен. – К.: Издательство "Диасофт", 2001. С. 39 – 49.

[6] Яркий пример такого рода – система ЕГАИС, предназначенная для деклари­рования производства и оборота спиртосодержащей продукции, «благо­даря которой», по мнению некоторых аналитиков, в июле 2006 года «при­лавки магазинов быстро очистились от спиртного». Разработчикам этой системы вообще не было выдано техническое задание. Подробнее об этом см.: Протасов П. Разобраться без бутылки: спиртное на прилавки вернулось, но осадочек остался» // Компьютерра. 2006. № 35; Парфентьева И. ЕГАИС разберут на модули, если налоговики не заплатят разработчику системы // Коммерсантъ. № 160(3736) от 05.09.2007.

[7] Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. № 2

Содержание   




Карта сайта Вакансии Контакты Наши баннеры Сотрудничество

      "ВСЕ О ПРАВЕ" - :: Информационно-образовательный юридический портал ::allpravo © 2003-20